I OSK 1305/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1977/15 odrzucającego skargę T.G. na nienależyte wykonywanie zadań służbowych przez Dyrektora Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1977/15 odrzucił skargę T.G. na nienależyte wykonywanie zadań służbowych przez Dyrektora Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście. Sąd ten wskazał, że przedmiotem skargi T.G. jest nienależyte wykonywanie zadań służbowych przez Dyrektora Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście w toku postępowania administracyjnego w sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Zdaniem skarżącej samowola Dyrektora narusza praworządność i sprawiedliwość społeczną oraz interes prawny i dobra osobiste skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że przekazuje skargę T.G. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy – Centrum Pomocy Społecznej w przedmiocie rozpoznania wniosków z dnia 28 kwietnia 2015 r., 11 maja, 20 maja i 27 maja 2015 r. 5 czerwca, 8 czerwca, 11 czerwca, 12 czerwca i 22 czerwca 2015 r. oraz 28 lipca 2015 r. Organ wniósł o oddalenie lub odrzucenie skargi. Szczegółowo przedstawił przebieg prowadzonych przez Ośrodek postępowań administracyjnych zainicjowanych licznymi wnioskami skarżącej składanych w związku ze świadczeniami z pomocy społecznej. Poinformował, że odpowiedzi na pisma skarżącej, zaświadczenia, decyzje i postanowienia zostały skutecznie doręczone skarżącej. Wskazał, że w toku postępowania T.G. wzywana była do wykazania interesu prawnego, na podstawie którego żąda wydania zaświadczeń oraz była informowana o powodach przedłużenia terminu spraw i informowana o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia wniosków w sprawie przyznania pomocy celowej. Podniósł, że pracownik socjalny podejmował próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej, jednakże ostatecznie przeprowadzenie wywiadu było możliwe wyłącznie w terminie wskazanym przez skarżącą. Wskazał również, że skarżąca wzywana była do wykazania interesu prawnego, na podstawie którego żąda wydania zaświadczeń. Wezwania organu pozostały jednak bez odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne, postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty i postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest sposób wykonywania obowiązków służbowych przez Dyrektora Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście dotyczących rozpoznawania wniosków i pism skarżącej składanych w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, tego rodzaju skargę zakwalifikować należy jako tzw. skargę obywatelską, o której mowa w art. 227 i następnych ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: K.p.a.), której przedmiotem może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skargę tę wnosi się do właściwych organów wymienionych w art. 229 K.p.a., a nie do sądów administracyjnych, których kognicja nie obejmuje orzekania zarówno w sprawach tych skarg, jak i sposobu ich rozpoznania. To zaś oznacza, że skarga T.G. wniesiona do Sądu jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Z tych względów Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od ww. postanowienia złożyła T.G.. Postanowienie zaskarżyła w całości i zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 58 § 1 pkt 6 i pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 149 P.p.s.a. przez błędne uznanie, że skarga skarżącej jest skargą obywatelską, o której mowa w art. 227 i następnych K.p.a. oraz nie podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; - art. 91 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 P.p.s.a. przez niezarządzenie rozprawy i niewezwanie skarżącej i organu do osobistego stawiennictwa na rozprawę celem dokładniejszego wyjaśnienia sprawy, w tym w szczególności charakteru skargi, w sytuacji gdy skarżąca zatytułowała swoją skargę: "Skarga na Dyrektora CPS za nienależyte wykonanie zadań służbowych / społecznych, co narusza praworządność i sprawiedliwość społeczną i mój interes społeczny wobec bezczynności/samowoli dyr. ośrodka (...)", a organ zakwalifikował pismo skarżącej jako skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy – Centrum Pomocy Społecznej i przekazał sprawę do rozpoznania sądowi administracyjnemu; - art. 141 § 4 P.p.s.a. przez uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w sposób nieodpowiadający wymogom prawa, tj. niewyjaśnienie, na jakiej podstawie sąd administracyjny uznał, że skargę skarżącej należy zakwalifikować jako tzw. "skargę obywatelską", o której mowa w art. 227 i następnych K.p.a., a nie skargę na bezczynność organu, o której mowa w art. 149 P.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia praw przez skarżącą, w tym kosztów udzielonego prawa pomocy w przedmiocie ustanowienia adwokata, które to koszty nie zostały zapłacone w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej podniósł, że Sąd bezpodstawnie dokonał kwalifikacji skargi skarżącej, nie tylko wbrew jej intencji, ale także niezgodnie z kwalifikacją skargi dokonanej przez organ. Z treści skargi jednoznacznie wynikało, że skarżąca złożyła skargę na bezczynność organu, o której mowa w art. 149 P.p.s.a., w związku z kierowanymi wcześniej przez skarżącą wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa. Tak też skargę skarżącej potraktował organ, który zdecydował o przekazaniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wraz ze stosownymi wyjaśnieniami i własnym stanowiskiem w sprawie. W ocenie skarżącej, Sąd pierwszej instancji zasugerował się samym tytułem skargi, która była sporządzona przez stronę nieprofesjonalną jako "skarga na nienależyte wykonywanie zadań" i wydał zaskarżone postanowienie bez szczegółowej analizy treści skargi i odpowiedzi organu na skargę. Powyższe zdaniem skarżącej świadczy o naruszeniu przepisów postępowania, tj., art. 58 § 1 pkt 6 i pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej, Sąd Wojewódzki, mając wątpliwości co do charakteru złożonej skargi lub jej treści, powinien był zarządzić rozprawę aby umożliwić stronom przedstawienie swoich stanowisk i wyjaśnienie powstałych wątpliwości. Zdaniem skarżącej, przez dowolne uznanie Sądu pierwszej instancji, że skarga skarżącej nie podlega kognicji sądu administracyjnego doszło do bezprawnego i przedwczesnego zamknięcia sprawy niewyjaśnionej. Skarżąca podniosła, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera jedynie krótkie stwierdzenie, że przedmiotem skargi uczyniono sposób wykonywania obowiązków służbowych przez Dyrektora Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście dotyczących wniosków i pism skarżącej w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej, a więc złożona skarga jest skargą obywatelską. Zdaniem skarżącej niewyjaśnienie przez Sąd Wojewódzki powodów takiej kwalifikacji stanowi naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują żadne z wad wymienionych w ww. przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. Przede wszystkim należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest, aby pozostawała ona w kognicji sądu administracyjnego. W przypadku braku właściwości tego sądu w rozpoznaniu sprawy, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu. Stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie treść skargi jest nieprecyzyjna i budzi wątpliwości. Skarżąca zatytułowała skargę jako: "skargę na dyr. CPS za nienależyte wykonywanie zadań służbowo/społecznych, co narusza praworządność i sprawiedliwość społeczną i mój interes prawny i dobra osobiste wobec bezczynności/samowoli dyrektora ośrodka (...)". Z treści skargi wynika, że skarżąca skarży także bezczynność Dyrektora w zakresie rozpoznania jej wniosków złożonych w organie. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji powinien był wezwać skarżącą w trybie art. 49 § 1 P.p.s.a. do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez jej sprecyzowanie, aby mieć pewność, co jest intencją strony. Tym bardziej że, jak to trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, organ przekazując skargę do Sądu Wojewódzkiego zakwalifikował ją jako "skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy – Centrum Pomocy Społecznej w przedmiocie rozpoznania wniosków z dnia 28 kwietnia 2015 r., 11 maja, 20 maja i 27 maja 2015 r. 5 czerwca, 8 czerwca, 11 czerwca, 12 czerwca i 22 czerwca 2015 r. oraz 28 lipca 2015 r.". Nie bez znaczenia dla prawidłowości postępowania przed Sądem pierwszej instancji pozostaje również okoliczność, że postanowieniem referendarza Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2015 r., przyznano skarżącej prawo pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata. Zatem Sąd pierwszej instancji powinien był zwrócić się do pełnomocnika skarżącej wyznaczonego przez Okręgową Radę Adwokacką o sprecyzowanie treści skargi. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził dostatecznie szczegółowej analizy treści skargi oraz odpowiedzi organu na skargę. Zamiast wezwać stronę, bądź jej pełnomocnika do wyjaśnienia, co w istocie jest przedmiotem skargi, Sąd pierwszej instancji przyjął w sposób arbitralny, że przedmiotem skargi jest wyłącznie sposób wykonywania obowiązków służbowych przez Dyrektora Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście dotyczących rozpoznawania wniosków i pism T.G. składanych w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi podlega uchyleniu, bowiem bez wcześniejszego wezwania skarżącej o sprecyzowanie przedmiotu skargi, jest ono przedwczesne. Zaniechanie Sądu pierwszej instancji w tym zakresie było istotnym naruszeniem ww. przepisów postępowania, które w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi i uniemożliwiło skarżącej zrealizowanie zagwarantowanego jej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu. Wobec powyższego za trafny należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 i pkt 1 P.p.s.a. przez błędne uznanie już na obecnym etapie postępowania, że skarga skarżącej jest skargą obywatelską, o jakiej mowa w art. 227 K.p.a. Wobec zaistniałych wątpliwości co do charakteru skargi Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiąże, na podstawie art. 49 § 1 P.p.s.a. reprezentującego stronę profesjonalnego pełnomocnika do sprecyzowania skargi poprzez jednoznaczne wskazanie przedmiotu zaskarżenia i jego zakresu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Wniosek, o przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie ustanowionemu z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu nie mógł zostać uwzględniony, albowiem zgodnie z art. 254 § 1 P.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.