I OSK 1683/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1886/15 w sprawie ze skarg D. P. i W. E. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotyczącej przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 1886/15) oddalił połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargi D. P. i W. E. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że nieruchomość położona przy ul. [...] będąca własnością Z. F. (zaświadczenie Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 5 maja 1948 r.) została objęta dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem jego wejścia w życie (21 listopada 1945 r.) nieruchomość przeszła na własność Gminy m. st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa. Obecnie wchodzi w całości w skład stanowiących drogę (ul. [...]) działek ewidencyjnych: nr [...] - własność m.st. Warszawy pozostających w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich oraz dz. ew. nr [...] - własność m. st. Warszawy, pozostającej w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] maja 1950 r. Prezydent m. st. Warszawy na podstawie art. 1, art. 5, art. 7 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy odmówił W. E. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ulicy W. i jednocześnie stwierdził, że wszystkie budynki – fragmenty murów – znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Gminy m.st. Warszawy. Zdaniem organu korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dawało się pogodzić z przeznaczeniem terenu według planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] października 1950 r. Ministerstwo Budownictwa utrzymało w mocy powyższe orzeczenie administracyjne. Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia administracyjnego złożył W. E. Do akt sprawy złożono dokumenty stwierdzające jego następstwo prawne po byłej właścicielce przedmiotowej nieruchomości. Po śmierci wnioskodawcy spadek po nim nabyli: córka D. P. i syn W. E. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 i art. 158 § 1 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] października 1950 r., utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 1950 r. Zdaniem organu przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod drogi spowodowało, że korzystanie z gruntu przez prywatnego właściciela nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem wskazanym w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy Nr 66. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła D. P. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...]. Zdaniem organu, prawidłowo odmówiono w sprawie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości, a kwestionowane orzeczenia nie są obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. W dacie wydania kwestionowanych decyzji nieruchomość objęta była Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy nr 66 uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy w dniu 6 maja 1949 r. i zgodnie z nim była w całości przeznaczona pod drogi (opracowanie uprawnionego geodety z dnia 25 października 2013 r.). Także w dacie orzekania na nieruchomości tej znajdował się budynek stary murowany, mieszkalny, doszczętnie wypalony i częściowo zburzony, ewentualnie do odbudowy po usunięciu elementów uszkodzonych. Na gruncie tym znajdowała się zatem zabudowa, której charakter był sprzeczny z założeniami planu zagospodarowania przestrzennego. Korzystanie przez dotychczasową właścicielkę pozostawało zatem w sprzeczności z jej przeznaczeniem określonym w planie. Nadto organ ustalił, że dawna nieruchomość faktycznie zajęta została pod budowę drogi - ulicę [...]. Skargi na powyższą decyzję złożyli D. P. i W. E., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 K.p.a. oraz art. 7 ust 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu na obszarze m.st. Warszawy. W odpowiedziach na skargi Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o ich oddalenie. W uzasadnieniu wyroku oddalającego obie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzje odpowiadają prawu. Analizując przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, Sąd, nawiązując do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. o sygnaturze I OPS 5/08 (ONSAiWSA 2009/2/18) podkreślił, że samo przeznaczenie pod użyteczność publiczną nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy). Możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z celami użyteczności publicznej dokonywać należy w oparciu o kryteria obiektywne. Niemniej ocena czy założone w planie przeznaczenie nieruchomości na określone cele, w tym cele użyteczności publicznej, umożliwiają przyznanie byłemu właścicielowi własności czasowej uwzględniać musi realną możliwość wykorzystania przezeń gruntu na te cele, przy założeniu nieingerowania przez podmioty trzecie w przynależne mu do niego jako czasowemu właścicielowi prawa podmiotowe. Instytucja własności czasowej w świetle przepisów dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319 ze zm.) ukształtowana została jako szczególna forma prawa własności, a nie prawo na rzeczy cudzej. Związane z nią były także atrybuty właściwe dla własności, a więc uprawnienie (w granicach określonych przez ustawy) do korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób, czy rozporządzenie rzeczą. Oczywiście sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela czasowego mógł być określony w umowie (art. 103 zd. pierwsze Prawa rzeczowego), jednakże umowa taka nie mogła, analogicznie jak ma to miejsce obecnie w przypadku prawa użytkowania wieczystego, prowadzić do naruszenia istoty tego prawa. Użyteczność publiczna jest natomiast integralnie związana z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa na poziomie ogólnej dostępności. Stąd przeznaczenie terenów pod budowę budynków i urządzeń użyteczności publicznej, placów publicznych, skwerów, ogrodów czy dróg i innych linii komunikacyjnych, wykluczało by funkcje te mogły być realizowane w ramach własności czasowej przez podmiot indywidulany. Nie sposób bowiem byłoby pogodzić uprawnienia właściciela czasowego z koniecznością zapewnienia ogólnej dostępności do obiektów, o których mowa w planie, jeśli zlokalizowane miały być na nieruchomości, na której przynależne mu prawo on wykonuje. Orzeczenie o przyznaniu prawa własności czasowej do spornego gruntu nie mogłoby w jakikolwiek sposób ograniczać uprawnienia tegoż właściciela do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób, czy też w tym zakresie przynależne mu uprawnienia wyłączać. Stanowią one wszak element konieczny tego prawa rzeczowego. Brak z kolei prawnej możliwości pozbawienia właściciela czasowego powyższego uprawnienia powodował, że ewentualne przyznanie takiego prawa, nie byłoby zgodne z istotą założonej w planie ogólnodostępności obiektów zlokalizowanych na gruncie, a jednocześnie z ww. przyczyn wykluczałoby zapewnienie realizacji celu użyteczności publicznej, prowadząc w efekcie do możliwości faktycznego ograniczenia przez właściciela czasowego ogólnej dostępności do gruntu. Pozytywne rozpatrzenie wniosku dekretowego nie prowadziłoby do powstania po stronie byłego właściciela jedynie uprawnienia do "korzystania z gruntu", jakby mogło się wydawać z pobieżnej wykładni, prowadzonej wyłącznie na gruncie art. 7 ust. 2, lecz przyznania prawa rzeczowego ze wszystkiego tego konsekwencjami prawnymi. Z tego względu każda z przywołanych wyżej funkcji przewidzianych planem z 1948 r. uprawniała organ dekretowy do podjęcia negatywnej dla byłego właściciela decyzji. Niezależnie od powyższego, nie powinno się zdaniem Sądu abstrahować także od faktycznych zamierzeń, jakie na nieruchomości tej zamierzano zrealizować, które – co istotne – z postanowieniami planu z 1948 r. były zbieżne. W przedmiotowej sprawie nieruchomość zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego w całości znajduje się na terenach przeznaczonych wyłącznie pod drogi. W dacie orzekania znajdował się na niej budynek stary, murowany, mieszkalny, doszczętnie wypalony i częściowo zburzony, ewentualnie do odbudowy po usunięciu elementów uszkodzonych. Na gruncie tym znajdowała się zatem zabudowa, której charakter był sprzeczny z założeniami planu. Korzystanie przez dotychczasową właścicielkę z gruntu pozostawało zatem w sprzeczności z jego przeznaczeniem określonym w planie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ słusznie przyjął, że drogi ze swej istoty winny być dostępne dla wszystkich uczestników ruchu, powinny mieć charakter publiczny, ogólnonarodowy, a to musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 1948 r. Nr 54, poz. 433) przyznanie byłej właścicielce własności czasowej gruntu przewidzianego w planie zabudowy pod drogi naruszyłoby bez wątpienia interes społeczeństwa uprawnionego do swobodnego korzystania z dróg. Koniecznym było podporządkowanie komunikacji drogowej – jej utrzymania i niezakłóconego funkcjonowania – niezależnym organom administracji państwowej. Pozostawienie dróg w gestii podmiotów prywatnych nie dałoby tej gwarancji i narażałoby użytkowników dróg chociażby w sytuacjach kryzysowych, na niepewność prawidłowego, swobodnego i bezpiecznego korzystania z infrastruktury drogowej przez ogół społeczeństwa na tych samych prawach. Ponadto, utworzenie przez Skarb Państwa specjalnego funduszu drogowego z przeznaczeniem na budowę, rozbudowę i naprawę dróg uniezależniało ich właściwy stan od dobrej woli prywatnego właściciela. Stąd przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości pod ulice stanowiące dobro o charakterze ogólnonarodowym, publicznym, uniemożliwiało dalsze korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli. Organ ustalił również, że nieruchomość ta faktycznie w całości zajęta została pod budowę (poszerzenie) drogi - ulicy [...]. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów a wydane decyzje nie naruszały prawa, a zwłaszcza przywołanych w skardze przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 107 § 3, art. 138 § 1 K.p.a. czy art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Z tych też przyczyn, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. E., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i przyjęcie, że sam fakt przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania na cele publiczne wykluczał możliwość przyznania skarżącemu prawa użytkowania wieczystego na podstawie wyżej wymienionego przepisu podczas, gdy samo przeznaczenie pod użyteczność publiczną nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., a kluczowe znaczenie ma możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z celami użyteczności publicznej. W oparciu o tak skonstruowaną podstawę skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego w całości, rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Stwierdzić trzeba, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej Sąd pierwszej instancji nie twierdził, że "samo przeznaczenie pod użyteczność publiczną wyłączało możliwość przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej". Wprost przeciwnie, Sąd ten odwołując się do wiążącej go, tak jak i Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną, uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 5/08), podkreślał, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 ww. dekretu. "Możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z celami użyteczności publicznej, dokonywać należy w oparciu o kryteria obiektywne" z uwzględnieniem realnej możliwości wykorzystania przez byłego właściciela gruntu na te cele i przy założeniu "nieingerowania przez podmioty trzecie w przynależne mu do niego jako czasowemu właścicielowi prawa podmiotowe". Analizując te założenia z funkcją przedmiotowej nieruchomości przewidzianą w miejscowym planie, Sąd pierwszej instancji za organami administracyjnymi doszedł do logicznego wniosku, że w takim przypadku nie sposób byłoby pogodzić uprawnienia właściciela czasowego z koniecznością zapewnienia ogólnej dostępności do takiego obiektu jak droga. Właściciel taki nie miałby przede wszystkim możliwości korzystania z gruntu, zaś droga nie spełniałaby swojej funkcji w postaci dostępności dla wszystkich uczestników ruchu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trudno o lepszy przykład niemożności pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem według planu zabudowania niż ten, jaki jest rozpatrywany w niniejszej sprawie. Przeznaczenia pod drogę żadną miarą nie dało się bowiem pogodzić z korzystaniem z gruntu przez byłego właściciela, co przekonywująco, szczegółowo i wyczerpująco wyjaśnił Sąd pierwszej instancji. Zawarte w skardze kasacyjnej stwierdzenie, że "na gruncie znajdowała się zabudowa, której charakter nie był sprzeczny z założeniami planu" nie zostało rozwinięte i jest zupełnie niezrozumiałe. Nie można było bowiem pogodzić korzystania z gruntu przez byłego właściciela i istniejących na nim zabudowań mieszkalnych z takim obiektem budowlanym jaki przewidywał plan, czyli drogą. W tych okolicznościach, kwestionowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja nie tylko że nie naruszała prawa (art. 7 ust. 2 dekretu) w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co nie naruszała go w ogóle. Bez znaczenia natomiast dla wyniku sprawy pozostawało stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przy ocenie przesłanki odmowy przyznania prawa własności czasowej "nie powinno się abstrahować od faktycznych zamierzeń jakie na nieruchomości zamierzały realizować ówczesne władze". Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że ten pogląd Sądu pierwszej instancji kwestionowany w skardze kasacyjnej nie miał decydującego znaczenia dla wyniku sprawy. Przesądzająca była bowiem ocena co do niemożności pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania stosownie do regulacji przewidzianej w art. 7 ust. 2 dekretu. W tym stanie sprawy, strona skarżąca kasacyjnie nie zdołała podważyć stanowiska Sądu pierwszej instancji przedstawionego w zaskarżonym wyroku, a przede wszystkim jego konkluzji co do legalności wydanych w sprawie decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności aktów z dnia [...] października 1950 r. i [...] maja 1950 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.