II OSK 409/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Mazur (sprawozdawca), Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia WSA (del.) Renata Detka, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 134/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r. VII SA/Wa 134/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na wydaną na podstawie art. 104 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631, z późn. zm.), utrzymującą w mocy, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2011 r. [...] o cofnięciu ww. Stowarzyszeniu zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. zaskarżając go w całości. W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu przez Sąd I instancji uzasadnienia wyroku w sposób niespełniający wymogów ustawowych, co ma związek z nieodniesieniem się do zarzutów skargi, co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania wykonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli legalności działania organu, 2) art 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7,8, 77 § 1 i 4 k.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przywołanych przepisów k.p.a., skutkujące oddaleniem skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu dokonującego kontroli legalności działania organu administracji publicznej było uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na następujące uchybienia, których dopuścił się organ: a) pominięcie dowodu w postaci zmienionego regulaminu repartycji z uwagi na przeświadczenie organu, iż "została ona dokonana w ostatniej chwili i z obawy przed wydaniem niekorzystnej decyzji" i nieuwzględnienie zmian regulaminu repartycji przy wydawaniu decyzji administracyjnej; b) pominięcie przez organ okoliczności powszechnie znanych, tj. faktu długotrwałości postępowań karnych oraz obiektywnego braku możliwości wyegzekwowania zasądzonych wyrokami odszkodowań oraz bezpodstawne przyjęcie, że w stosunku do programów komputerowych można wykonywać analogiczne czynności zbiorowego zarządu jak w przypadku utworów fonograficznych (tj. zarządzanie powierzonym repertuarem); c) prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie strony do władzy publicznej polegające na wydaniu decyzji cofającej zezwolenie na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi w sytuacji, gdy Stowarzyszenie wdrożyło postępowanie naprawcze i wykonało wszystkie czynności, do których zostało wezwane przez organ administracji publicznej. Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Uzasadniając pierwszą podstawę kasacyjną skarżący podał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pomija podnoszone przez niego okoliczności dotyczące: 1) wskazywania przez organ, że zmiana regulaminu została dokonana w ostatniej chwili i z obawy przed wydaniem niekorzystnej decyzji, 2) niewzięcia przez organ pod uwagę okoliczności powszechnie znanych tj. długotrwałość postępowań karnych oraz obiektywnego braku możliwości wyegzekwowania zasądzonych wyrokami odszkodowań, 3) wypełnienia przez Stowarzyszenie wszelkich czynności, do których zostało wezwane oraz wdrożenia postępowania naprawczego. Podnoszone powyżej okoliczności były istotne, gdyż wskazywały na niezasadność cofnięcia zezwolenia na zbiorowe zarządzenie prawami autorskimi na podstawie art. 104 ust. 5 pkt 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Dokonując właściwej oceny materiału dowodowego niezbędnej do wykonania zadania kontroli legalności działania organów administracji publicznej, zdaniem strony, Sąd I instancji powinien dostrzec, że: 1. Stowarzyszenie wdrożyło program naprawczy i uchwaliło regulamin repartycji, który spełnia wymogi stawiane przez Ministra dotyczące podziału kwot przeznaczonych do repartycji, 2. Stowarzyszenie wykonało wszystkie czynności, do których zostało wezwane przez Ministra, tym samym nie było podstaw do cofnięcia zezwolenia na zbiorowe zarządzenie prawami autorskimi 3. Specyfika dochodzenia odszkodowań w postępowaniach karnych, które trwają szereg lat ma istotny wpływ na koszty ponoszone w jego trakcie, a także trudność w uzyskaniu pełnych kwot zasądzonych oraz wysokie koszty uzyskiwania tytułów wykonawczych. Dokonując właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób było uznać, że Stowarzyszenie po wdrożeniu programu naprawczego i zmianie regulaminu repartycji nie wykonuje należycie obowiązków w zakresie zarządzania powierzonymi mu prawami autorskimi lub pokrewnymi oraz ich ochrony. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jednocześnie zauważyć, że dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, albowiem w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Stanowisko skarżącego, zgodnie z którym Sąd I instancji uchybił art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jest niezasadne. Zarzucane Sądowi I instancji, jako pierwsze w ramach tego zarzutu, niedoniesienie się do zarzutu skargi dotyczącego wskazywania przez organ, że zmiana regulaminu została dokonana w ostatniej chwili i z obawy przed wydaniem niekorzystnej decyzji, nie miało miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie dalszych rozważań zauważa, że zasadniczymi powodami oddalenia przez Sąd I instancji skargi na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...] sierpnia 2011 r. cofającą na podstawie art. 104 ust. 5 pkt 1 ustawy o prawach autorskich i prawach pokrewnych Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w W. zezwolenie na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi było podzielenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska Ministra, iż za cofnięciem tego zezwolenia przemawia: 1) niski poziom inkasa i repartycji, 2) wysokie koszty funkcjonowania Stowarzyszenia; 3) nieprawidłowości w zakresie sposobu dokonywania repartycji. W odniesieniu do tej ostatniej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że podjęta przez stronę w ostatniej chwili, z obawy przed wydaniem niekorzystnej decyzji, zmiana regulaminu repartycji nie dowodzi należytego wykonywania zbiorowego zarządu. Twierdzenie skarżącego, że w uzasadnieniu wyroku Sąd kwestię tę pominął, naruszając tym art. 141 § 4 p.p.s.a. nie odpowiada zatem prawdzie. Kolejno zarzucane Sądowi I instancji w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej niedoniesienie się do zarzutu skargi dotyczącego niewzięcia przez Ministra pod uwagę okoliczności powszechnie znanych, tj. faktu długotrwałości postępowań karnych oraz obiektywnego braku możliwości wyegzekwowania zasądzonych wyrokami odszkodowań oraz bezpodstawne przyjęcie, że w stosunku do programów komputerowych można wykonywać analogiczne czynności zbiorowego zarządu jak w przypadku utworów fonograficznych, tj. zarządzanie powierzonym repertuarem, również nie stanowi usprawiedliwionego zarzutu kasacyjnego. W odniesieniu do argumentacji strony skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną stanowisko organu, iż zarzut jest ten chybiony z kilku względów. Po pierwsze formułowanej przez stronie tezie o długotrwałości postepowań karnych i możliwości wyegzekwowania zasądzonymi wyrokami odszkodowań przeczy okoliczność wyegzekwowania przez Stowarzyszenie znacznych kwot z tytułu zasądzonych odszkodowań. Po wtóre, Minister trafnie podnosi, że kwestia potencjalnej niskiej egzekwowalności zasądzonych na rzecz Stowarzyszenia odszkodowań jest bezprzedmiotowa w sytuacji, gdy powodem cofnięcia Stowarzyszeniu zezwolenia na wykonywanie zbiorowego zarządzania prawami autorskimi była niezdolność Stowarzyszenia do skutecznej repartycji środków, które z tytułu odszkodowań zostały już wyegzekwowane i przekazane do repartycji. Innymi słowy, cofnięcie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi abstrahowało od kwestii egzekwowalności zasądzonych odszkodowań. Brak odniesienia się w tych okolicznościach przez Sąd I instancji do zarzutu skargi, który był nierelewantny w sprawie, nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tych warunkach, również zarzut dotyczący naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. uzasadniony przez stronę niedostrzeżeniem przez Sąd I instancji, iż organ nie uwzględnił "powszechnie znanego faktu długotrwałości postępowań karnych oraz obiektywnego braku możliwości wyegzekwowania zasądzonych odszkodowań", jako pozostający w bezpośrednim związku z ostatnio analizowanym zarzutem, nie zasługuje na uwzględnienie. Uchybienie przez organ normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalił on faktów, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. Sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu swojego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Podnoszony przez stronę brak ustaleń faktycznych dotyczących egzekwowalności wyroków zasądzających odszkodowania takiego charakteru w tej sprawie nie posiada. Zarzutu, że wykonując wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek sporządzenia uzasadnienia wyroku Sąd I instancji pominął, iż Stowarzyszenie wypełniło wszystkie czynności, do których zostało wezwane oraz wdrożyło postępowanie naprawcze, również nie można uznać za zasadny. Kontrolowane uzasadnienie wyroku jest pozbawione wskazanej wadliwości, gdyż zawiera wszystkie wymagane elementy i w sposób odpowiadający celowi sprawowanej przez Sąd legalności rozstrzygnięcia wskazuje, jakie argumenty stały za oddaleniem skargi na zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2015 r. W szczególności obejmuje ustalenie, że na skutek zaleceń pokontrolnych Stowarzyszenie wprowadziło jedynie część rekomendowanych zmian, głównie w zakresie współpracy z agencjami, w tym także zmiany regulaminu. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji zakotwiczył w przyjętych za własne, w ślad za organem, ustaleniach Ministra odnoszących się do następujących okoliczności: 1) pomimo tego, że treść zezwolenia na wykonywanie zbiorowego zarządzania prawami autorskimi do programów komputerowych nie przewidywała ograniczenia działalności wyłącznie do ochrony praw autorskich twórców programów komputerowych, Stowarzyszenie zajmuje się przede wszystkim ochroną praw poprzez inicjowanie i udział w postępowaniach karnych, czerpiąc przy tym z tego korzyści w postaci prowizji od wyegzekwowanych w związku z tymi postępowaniami należności i nie zamierza rozszerzyć prowadzonej działalności poza sprawy związane z dochodzeniem naruszeń praw autorskich; 2) stopień repartycji względem kwot inkasowanych tytułem zasądzonych odszkodowań i zawartych ugód jest stale niski. W momencie wszczęcia postępowania o cofnięcie zezwolenia repartycja w ogóle nie była prowadzona. W latach 2007-2008 Stowarzyszenie dokonało jedynie trzech wypłat w łącznej kwocie 2 542,43 zł, przy czym inkaso w tych latach wyniosło 415.029,33 zł - dokonane wypłaty stanowiły zatem 1,74% łącznej kwoty zainkasowanej w tym okresie. Z kolei z kwoty całkowitego inkasa z lat 2005-2014 wynoszącego 1.248.488,72 zł w dalszym ciągu nie wypłacono 572.478,25 zł, a więc prawie 46%. Od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia wydania decyzji Stowarzyszenie [...] dokonało wypłaty na rzecz 29 podmiotów, z czego 8 podmiotów przekazało swe wynagrodzenia na cele statutowe Stowarzyszenia [...]. Łączna kwota wypłat od początku 2009 r. do 29 grudnia 2010 r. wyniosła 42 756,92 zł. Łączna kwota inkasa w tym okresie wyniosła 845 117,55 PLN, a zatem repartycja w latach 2009-2010 ukształtowała się na poziomie ok. 5%. Na koniec 2015 r. kwota środków niewypłaconych wynosiła 570 tys. zł, z czego 350 tys. zł to środki zainkasowane do końca 2014r, które powinny być wypłacone najpóźniej do końca 2015r. Kwota zaległych wypłat jest niewiele mniejsza od kwoty wypłaconej przez skarżące Stowarzyszenie przez całe 10 lat działalności 2006-2013, która wyniosła 417 tys. zł; 3) aktualnie obowiązujący regulamin z dnia 20 października 2015 r. nie zawiera żadnej wzmianki o prowizjach potrącanych przez agencje. W latach 2007-2008 Stowarzyszenie zawarło dwie umowy z zewnętrznymi podmiotami (agencjami) na prowadzenie w jego imieniu spraw o naruszenie praw autorskich. W obydwu przypadkach kwota prowizji określona została na 60% kwoty wyegzekwowanego odszkodowania. Ponad połowa kwot zasądzonych i wyegzekwowanych przez Stowarzyszenie została potrącona przez stronę i współpracujące z nim agencje. Sytuacja ta trwała od 2009 r., kiedy to koszty obniżono z 60% do 50%, a więc przez niemal 6 lat pomimo toczącego się postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia i znanych od dawna zastrzeżeń organów nadzoru wobec tak wysokich kosztów działalności. Dopiero po zawiadomieniu strony o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy Stowarzyszenie poinformowało o uchwaleniu w dniu 20 października 2015 r. zmiany w regulaminie repartycji, zgodnie z którą potrącenie na koszty działalności Stowarzyszenia [...] ma wynosić 25% kwot wyegzekwowanych odszkodowań, zaś uprawnieni mają otrzymywać nie mniej niż 75% wyegzekwowanego odszkodowania. W zmienionym regulaminie repartycji nie została jednak zapisana zasada, że 75% wyegzekwowanego odszkodowania przypada uprawnionemu. Ustalono jedynie jednolitą stawkę 25% prowizji kosztów PRO, w dalszym ciągu nie przyjmując regulacji dotyczącej kosztów działalności agencji; 4) Stowarzyszenie przez cały okres swojego funkcjonowania utrzymywało wysokie koszty działalności celem utrzymania swojej struktury i współpracujących z nim agencji, we władzach których zasiadali członkowie zarządu Stowarzyszenia. Podkreślenia wymaga, że zamiar skarżącego, by podważyć ocenę Sądu o nienależytym wykonywaniu przez Stowarzyszenie obowiązków w zakresie zarządzania powierzonymi prawami autorskimi, nie mógł zostać zrealizowany w oparciu o podstawę kasacyjną obejmującą zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego dotyczącego nieposiadania przez uzasadnienie sądu wszystkich wymaganych elementów i sporządzenia go w taki sposób, że niemożliwa jest jego kontrola instancyjna. Zarzut kasacyjny oparty na treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest jednak właściwym instrumentem do podważenia oceny prawnej przyjętej przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że na gruncie rozpoznawanej sprawy takim skutecznym instrumentem nie są także zarzuty naruszenia art 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4 k.p.a. W odniesieniu do przestawionej powyżej, szczegółowo przeanalizowanej przez Sąd I instancji oceny działalności Stowarzyszenia na przestrzeni lat, które upłynęły od wydania pierwszej decyzji w tej sprawie (decyzja z dnia 22 sierpnia 2011 r.), rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera jakiejkolwiek merytorycznej argumentacji, w nawiązaniu do której zarzut niezasadnego oddalenia skargi podlegałby uwzględnieniu w oparciu o uprawnione stwierdzenie, że zaskarżony wyrok wydany został z pominięciem dokonania istotnych dla sprawy ustaleń lub na podstawie ustaleń przyjętych wadliwie. W takich warunkach, twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że wdrożone przez Stowarzyszenie postępowanie naprawcze zrealizowało wszystkie cele tego postępowania i doprowadziło do stanu, w którym w dacie wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji Stowarzyszenie wykonywało należycie swoje obowiązki w zakresie zarządzania powierzonymi prawami autorskimi lub pokrewnymi, ma charakter całkowicie gołosłowny i jest dowolnym, subiektywnym poglądem strony na sprawę. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.