I OSK 1450/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Archidiecezji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Po 965/15 w sprawie ze skargi Archidiecezji [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Po 965/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Archidiecezji [...] na decyzję Wojewody [...], z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Archidiecezja [...] wnioskiem z 10 marca 2015 r. wystąpiła o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość - działkę nr [...], ark. mapy [...], obręb [...]. Ponadto pismem z dnia 17 kwietnia 2015 r. zainteresowana wskazała, że nie wystąpiła do Starosty [...] z przedmiotowym wnioskiem w terminie do 31 stycznia 2005 r., bowiem złożenie wniosku w tym terminie nie jest konieczne z uwagi na stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, zgodnie z którym zawężająca wykładnia przepisów prawa do zgłoszenia roszczenia o wypłatę odszkodowania w pięcioletnim terminie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej jako "Przepisy wprowadzające" albo "ustawa", jest nie do pogodzenia z zasadą prokonstytucyjnej interpretacji przepisów. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] Starosta [...] odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz Archidiecezji [...] za przejęcie przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb G., ark. mapy [...], działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] stwierdzono, że część nieruchomości położonej w G., stanowiącej na dzień 31 grudnia 1998 r. fragment drogi nr [...] S.-B.-S.-Ż.-G.-P.-P.-S.-K.-L.-R.-T.-W.-S.-S-D.-B. (J.), zapisanej w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G., w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiącej własność Archidiecezji [...], oznaczonej geodezyjnie: obręb G., ark. mapy [...], działka nr [...], która w projekcie podziału, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji, została określona jako dz. nr [...] o pow. [...] ha i pozostającej w tej dacie we władaniu Skarbu Państwa, z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, jako grunt zajęty pod drogę publiczną - drogę krajową nr [...]. Starosta uznał, że przedmiotowa nieruchomość z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem i obecnie działka ta jest w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie. Starosta wskazał, że w uzasadnieniu powołanej decyzji z [...] czerwca 2012 r. Wojewoda stwierdził, iż ustalenie i wypłata odszkodowania nastąpi, w odrębnym postępowaniu, na wniosek właściciela z dnia 31 grudnia 1998 r., który winien być zgodnie z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających złożony do Starosty [...] do dnia 31 grudnia 2005 r. Organ I instancji przytoczył treść art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających i stwierdził, że po upływie terminu określonego w tym przepisie termin do złożenia wniosku wygasa. Zaznaczył, że strona nie złożyła żadnego dokumentu potwierdzającego złożenie wniosku do Starosty o ustalenie i wypłatę odszkodowania w terminie wskazanym wyżej i dlatego odmówiono ustalenia odszkodowania. Od powyższej decyzji Archidiecezja [...] wniosła odwołanie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. odmawiającą ustalenia odszkodowania. Wojewoda [...] stwierdził, że termin wygaśnięcia roszczenia, o którym mowa w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających pozostaje bez związku z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy. Organ odwoławczy wskazał też, że termin na złożenie wniosku o ustalenie odszkodowania w tym trybie jest zawitym terminem prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Wojewody [...], Archidiecezja [...] zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie: 1.przepisów postępowania tj. art. 8 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. 2017.1257, dalej jako "k.p.a." w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji, zawarcie nazbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia kontrolę zaskarżonej decyzji, 2. przepisów prawa materialnego - art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 8 Konstytucji RP poprzez błędne ustalenie, że przepis zezwala na ustalenie wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie przed wydaniem decyzji potwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa, w zw. z art. 2 i art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżąca Archidiecezja wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Sąd I instancji podkreślił, że odszkodowanie za utratę prawa własności nieruchomości właściciel może otrzymać na swój wniosek. Art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających zakreśla termin na złożenie wniosku - od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po tym okresie roszczenia, z mocy tego przepisu wygasa, a odszkodowanie nie może zostać ustalone. WSA wskazał, że decyzja wydana w sprawie potwierdziła jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. Funkcją decyzji wydanej na podstawie art. 73 Przepisów wprowadzających jest potwierdzenie wywłaszczenia konkretnej nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999 r. W ocenie Sądu I instancji chybione są zarzuty skargi, jakoby przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 8 oraz w zw. z art. 2 i art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez błędne ustalenie, że powołany przepis Przepisów wprowadzających zezwala na ustalenie wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie przed wydaniem decyzji potwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa. WSA zaznaczył, że nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem skarżącej, zgodnie z którym dla uzyskania odszkodowania konieczne jest przeprowadzenie postępowania administracyjnego dotyczącego potwierdzenia nabycia własności, gdyż roszczenie o odszkodowanie przybiera postać kompletną dopiero w momencie, gdy decyzja potwierdzająca przejście na własność stanie się ostateczna. WSA podniósł, że prawo do odszkodowania jako rekompensaty za odjęte prawo własności z woli ustawodawcy mogło być realizowane w wyznaczonym w ustawie terminie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. W momencie złożenia przez Archidiecezję wniosku do organu administracji publicznej o odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę, które nastąpiło 11 marca 2015 r., nie istniało już po jej stronie możliwe do zrealizowania na drodze postępowania administracyjnego podmiotowe prawo do odszkodowania. Wniosek o odszkodowanie złożony po dniu 31 grudnia 2005 r. nie mógł być merytorycznie rozpoznany przez organ, ponieważ zawarte w nim żądanie nie znajdowało oparcia w obowiązującej normie materialnego prawa administracyjnego. Ponadto WSA wskazał, że skoro zgodnie z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, to nie można uznać, że niezbędnym było, aby wniosek o złożenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, powinna poprzedzać deklaratoryjna decyzja potwierdzająca przejście z mocy prawa nieruchomości drogowej na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Termin wygaśnięcia roszczenia, o którym mowa w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających pozostaje bez związku z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy. Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutów skargi powiązanych z naruszeniem norm Konstytucji RP, a jednocześnie ustosunkowując się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania polegających na nienależytym uzasadnieniu decyzji WSA podkreślił, w ślad za organami, iż zgodność art. 73 ust.4 Przepisów wprowadzających z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP była już badana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. SK 11/02 i z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09 Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających jest zgodny z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji RP. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Archidiecezja [...] zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. W zakresie prawa materialnego zarzucono naruszenie przepisu art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających w zw. z przepisem art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z przepisem art. 31 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z przepisem art. 8 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że przepis art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających zezwala na ustalenie wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie przed wydaniem decyzji potwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, podczas gdy przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia w/w przepisów w sposób rażący narusza przepisy art. 21 ust. 2, 31 ust. 3 oraz 8 Konstytucji RP stanowiące konstytucyjną ochronę prawa własności. W zakresie przepisów postępowania zarzucono naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. 2017. 1369, dalej jako "p.p.s.a." w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo iż w toku postępowania administracyjnego nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono skuteczności złożenia przez Archidiecezję [...] wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na uznanie, że przysługujące Archidiecezji [...] roszczenie o odszkodowanie wygasło. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 73 ust. 4 ustawy to odwołując się w tym względzie do ustaleń poczynionych przez organy i niekwestionowanych w tej mierze w skardze kasacyjnej, wskazać należy, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajętej pod drogę krajową nr [...], oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Powyższa przed podziałem oznaczona numerem [...] do 31 grudnia 1998 r. działka stanowiła własność Archidiecezji [...]. Jak wynika z przepisu art. 73 ust. 4 ustawy prawo do odszkodowania jako rekompensaty za odjęte prawo własności z woli ustawodawcy mogło być realizowane w wyznaczonym w ustawie terminie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. W dniu 10 marca 2015., tj. w momencie złożenia przez Skarżącą wniosku do organu administracji publicznej o odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę, nie istniało już po jej stronie możliwe do zrealizowania na drodze postępowania administracyjnego podmiotowe prawo do odszkodowania. Oznacza to, że złożony do organu administracji po dniu 31 grudnia 2005 r. wniosek o takie odszkodowanie nie mógł być pozytywnie rozpoznany przez organ, ponieważ zawarte w nim żądanie nie znajdowało oparcia w obowiązującej normie materialnego prawa administracyjnego. Przepis art. 73 ust. 4 ustawy wprowadza zasadę, że odszkodowanie wypłacane będzie na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., po upływie tego okresu roszczenie wygasło. Ta regulacja zatem sama w sobie wyklucza możliwość prowadzenia postępowania z urzędu lub na wniosek jakiegoś innego podmiotu niż właściciel. Z treści art. 73 ust. 4 ustawy wynika, iż wniosek składa właściciel nieruchomości. Fakt, iż mowa jest o okresie składania od 1 stycznia 2001 r. można byłoby powziąć wątpliwość, kto taki wniosek winien złożyć. Od dnia 1 stycznia 2001 r., który otwiera okres do składania wniosków przez właścicieli, z mocy prawa właścicielem działek zajętych pod drogi jest już Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Okoliczność ta, przy językowym podejściu, sugeruje, że wniosek o ustalenie odszkodowania winien zostać złożony przez Skarb Państwa lub gminę, albowiem tym podmiotom przysługuje prawo własności. Przepis art. 73 ust. 4 analizowanej ustawy odnosi się do instytucji odszkodowania, której zadaniem jest rekompensata uszczerbku majątkowego. Jeżeli zatem uwzględnić cel instytucji odszkodowania, wówczas trzeba przyjąć, że "właściciel" w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy to nie "aktualny dysponent prawa własności", lecz dysponent poprzedni, ten, który poniósł szkodę, doznał uszczerbku majątkowego, czyli właściciel poprzedni. Taka też jest zgodnie w judykaturze przyjęta interpretacja tego przepisu, kontrowersje dotyczą, kogo należy zaliczać do kategorii poprzedniego właściciela, to nie ma jednak znaczenia w niniejszej sprawie. Zgodzić należy się w związku z tym również ze stanowiskiem organów administracji i Sądu meriti, że wniosek skarżącej nie został złożony w ustawowym terminie, a zatem nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie w oparciu o przepis art. 73 ust. 4 ustawy. Ustanowiony w tym przepisie termin na złożenie wniosku o odszkodowanie jest terminem zawitym prawa materialnego, co oznacza, że przed rozpoczęciem biegu tego terminu roszczenie nie istnieje, natomiast po jego upływie wygasa. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 394/06, stwierdzając, że "wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) terminu do składania wniosków ma tylko takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło." Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej powiązanych z naruszeniem norm Konstytucji RP wskazać należy, że ocena prawna analizowanego przepisu była już przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego. I tak w wyroku z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09 Trybunał uznał, że przepis ten jest zgodny z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Trybunału wskazanie terminu zawitego, przy zachowaniu odpowiedniej vacatio legis, nie może zostać uznane za nadmierne obciążenie. Każdy bowiem właściciel nieruchomości zajętej pod drogę publiczną powinien we własnym zakresie zadbać o swoje interesy. Trybunał podkreślił, że wprowadzenie 5-letniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnych minimalnych wymogach proceduralnych, nie niweczy istoty prawa do słusznego odszkodowania. Kształtując taki a nie inny sposób dochodzenia roszczenia odszkodowawczego ustawodawca po pierwsze - odsunął w czasie możliwość jego zgłoszenia dając uprawnionym podmiotom dwa lata na uzyskanie informacji o przyjętym rozwiązaniu legislacyjnym i przygotowanie niezbędnych dokumentów, a po drugie - wyznaczył stosunkowo długi - bo 5-letni termin na wystąpienie z wnioskiem o odszkodowanie. Konkludując Trybunał stwierdził, że art. 73 ust. 4 jest zgodny z zasadą dopuszczalnych i proporcjonalnych ograniczeń konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Ponadto w wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, Trybunał orzekł, że art. 73 ust. 4 powoływanej wyżej ustawy, w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku zauważył także, że "Art. 73 przepisów wprowadzających nie przewiduje bezpośredniego związku pomiędzy postępowaniem wojewody w sprawie potwierdzenia wywłaszczenia a sprawą odszkodowawczą prowadzoną przez starostę. Nie wprowadza też obowiązku legitymowania się ostateczną decyzją wojewody do zgłoszenia zamiaru uzyskania odszkodowania. Należy zwrócić uwagę, że wniosek byłego właściciela nieruchomości o odszkodowanie ma dwojaki charakter. Po pierwsze stanowi oświadczenie, że były właściciel jest i domaga się odszkodowania za wywłaszczenie. Art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających przesądza bowiem, że odszkodowanie przysługuje tylko na żądanie uprawnionej osoby. Po drugie wniosek stanowi żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Dla samego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego, stanowiącego oświadczenie o skorzystaniu z prawa do odszkodowania, nie jest potrzebne uprzednie uzyskanie decyzji wojewody. Dalej zaś Trybunał wywiódł, że decyzja wojewody konkretyzuje przedmiot wywłaszczenia dokonanego na mocy art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających - tj. obszar nieruchomości przejętej na własność podmiotu publicznego, która może stanowić ewidencyjną działkę gruntu lub jej część. Bez uzyskania ostatecznej decyzji wojewody nie będzie więc możliwe ustalenie wysokości odszkodowania. To znaczy, że decyzja, o której mowa w art. 73 ust. 3 przepisów wprowadzających, stanowi dla sprawy odszkodowawczej zagadnienie wstępne wymagające rozpatrzenia przez inny organ administracji publicznej - wojewodę. Jeżeli w konkretnej sprawie przed złożeniem wniosku odszkodowawczego nie została wydana decyzja wojewody, to postępowanie administracyjne w sprawie określenia i wypłaty odszkodowania powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chybiony okazał się także zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego podnoszący nierozważenie całego materiału i wszystkich okoliczności w sprawie. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że zakres postępowania wyjaśniającego w danej sprawie determinują przepisy prawa materialnego. Zarzut naruszenia przepisów postępowania w ww. zakresie jest uzasadniony wówczas, gdy skarżący kasacyjnie wykaże niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w danej sprawie. W rozpoznawanej sprawie okolicznością kluczową było wyjaśnienie czy wniosek Archidiecezji został złożony z zachowaniem terminu ustawowego. Z akt postępowania, w tym również z oświadczenia pełnomocnika Archidiecezji złożonego w postępowaniu administracyjnym wynika, że powołanego terminu nie dochowano. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] na stronie drugiej znajduje się sformułowanie, które mogłoby świadczyć o wniosku właściciela z dnia 31 grudnia 1998 r., jednakże materiał dowodowy okoliczności złożenia takowego wniosku nie potwierdza, a Skarżąca kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego nie tylko nie podważyła ustaleń organów, a wręcz ich nie negowała. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.