II SA/Po 1165/15

Dnia 24 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2016 roku sprawy ze skargi M. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) roku Nr (...), II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę (...),- zł (...) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia (...) lipca 2015 r., nr (...), wydaną na podstawie art. 104 § 1 i 2 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "K.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie "udziału M. H. jako strony w postępowaniu dotyczącym istotnych odstępstw od udzielonych pozwoleń na budowę dotyczących trzech budynków zlokalizowanych na działkach: nr (...); nr (...), nr (...), położonych w G. Osiedle (...)". W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczy się obecnie postępowanie w sprawie odstępstw od udzielonych pozwoleń na budowę dotyczących trzech budynków zlokalizowanych na dz. nr (...); dz. (...), dz. nr (...) położonych w G. Osiedle (...). M. H., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócił się o potraktowanie go jako stronę postępowania. Jak ustalono, na podstawie mapy ewidencyjnej przekazanej przez Powiatowy Zarząd Geodezji, Kartografii. Katastru i Nieruchomości w G., M. H. jest współwłaścicielem działki nr (...), która nie jest położona w sąsiedztwie działek objętych postępowaniem. Działka nr (...) jest bowiem oddzielona od działki nr (...) działkami nr (...) oraz (...). Następnie organ przytoczył treść art. 28 K.p.a. wyjaśniając, że zgodnie z powyższym przepisem interes prawny strony postępowania administracyjnego, musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Zdaniem organu, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznego z potrzebami danej osoby. W związku z brakiem normy prawa materialnego wpływającego na sytuację prawną M. H., nie został on zakwalifikowany jako strona prowadzonego postępowania. We wniosku wnoszącym o uznanie go jako stronę postępowania pełnomocnik podał, że kolektor, którego dotyczy postępowanie, znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości M. H. i do tego kolektora jego nieruchomość jest przyłączona. Tym samym samowola budowlana nad tym kolektorem stanowi ingerencję w sferę wnioskodawcy. Zdaniem organu, takie uzasadnienie wniosku o uznanie za stronę postępowania nie wykazuje istnienia normy prawnej uzasadniającej udział M. H. jako strony postępowania, tym bardziej, że nie jest on właścicielem kolektora. Mając powyższe na względzie organ uznał, że konieczne stało się umorzenie postępowania w sprawie udziału M. H. jako strony w postępowaniu dotyczącym istotnych odstępstw od udzielonych pozwoleń na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. H., reprezentowany przez adwokata A. G. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 28 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sprawie i uznanie, że skarżący nie jest stroną toczącego się postępowania administracyjnego, chociaż jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji; naruszenie art. 105 § 1 K.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sprawie i wydanie decyzji umarzającej postępowania w sytuacji, gdy okoliczności sprawy pozwalały na wydanie decyzji merytorycznej; naruszenie art. 7, 77 § 1 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał dowodowy oraz nie rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W treści odwołania powołano się na stanowisko sądów administracyjnych i podniesiono, że organ administracji publicznej wadliwie uznał, iż skarżący nie legitymuje się interesem prawnym w prowadzonym postępowaniu. Zdaniem odwołującego, w niniejszej sprawie organ zobowiązany był merytorycznie rozpoznać wniosek skarżącego o uznanie go za stronę postępowania i wydać decyzję merytoryczną. Organ administracji niesłusznie uznał natomiast, że postępowanie w całości stało się bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia (...) listopada 2015 r., nr (...), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ II instancji w uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśniając, że okolicznością bezsporną pozostaje, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczą się wszczęte z urzędu postępowania administracyjne w sprawie istotnych odstąpień przy budowie trzech budynków mieszkalno – usługowych, zlokalizowanych w G. na działkach nr (...), nr (...) oraz nr (...). Następnie organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy rozstrzygane decyzją administracyjną, jak stanowi art. 1 pkt 1 K.p.a. Indywidualny charakter sprawy, to taki który dotyczy imiennie oznaczonego podmiotu oraz jego konkretnych praw i obowiązków określonych w przepisach prawa. Tylko w sytuacji, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracji do prowadzenia postępowania administracyjnego, organ władny jest rozstrzygnąć sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej. Przepisy K.p.a. nie przewidują odrębnego aktu organu administracji publicznej o uznaniu względnie odmowie uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie uznać należało, że prowadzone przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postępowanie administracyjne w sprawie udziału M. H. jako strony w postępowaniu dotyczącym istotnych odstępstw od udzielonych pozwoleń było bezprzedmiotowe (choć zupełnie z innych przyczyn niż wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji). W przedmiotowej sprawie spełnione zostały bowiem przesłanki przedmiotowe umorzenia postępowania, mamy bowiem do czynienia z brakiem konkretnej sprawy, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Ustalenie, czy danemu podmiotowi w postępowaniu zwykłym przysługuje przymiot strony, nie następuje w formie decyzji. Niemniej jednak, skoro organ I instancji wydał decyzję, to Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż obowiązany był utrzymać w mocy umorzenie postępowania, choć z odmiennych przyczyn aniżeli przyjął organ I instancji. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. H., żądając jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ działań mających na celu ustalenie, czy skarżącemu w toku postępowania przysługuje status strony; naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez wadliwe nieuznanie skarżącego za stronę toczącego się postępowania; naruszenie art. 61a K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego, pomimo braku przyznania mu statusu strony; naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do ustalenia, czy skarżącemu w toku postępowania przysługuje status strony postępowania; naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono w pierwszej kolejności, że obowiązkiem organów prowadzących postępowanie było podjęcie działań mających na celu ustalenie, czy skarżący istotnie jest stroną postępowania dotyczącym istotnych odstępstw od udzielonych pozwoleń na budowę. Następnie skarżący, odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych wywiódł, że posiadał on interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. do bycia stroną postępowania, przy czym źródłem owego interesu są normy prawa cywilnego. Jak zauważył, jego nieruchomość znajduje się w sferze oddziaływania dokonanej samowoli budowlanej, co powoduje, że o możliwości naruszenia interesu prawnego można wypowiedzieć się dopiero w decyzji kończącej sprawę, a rozstrzygającej ją merytorycznie. Inne sposoby interpretacji art. 28 K.p.a. prowadzą bowiem do ograniczenia praw procesowych strony. Zdaniem skarżącego sytuacja, w której doszło do wszczęcia postępowania w przedmiocie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, uniemożliwiając równocześnie mu udział w podejmowanych czynnościach, stanowi naruszenie art. 61a K.p.a., bowiem w sytuacji, w której organ uznał, że skarżący nie jest stroną postępowania, winien był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej podnoszone. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przedmiotem rozpatrywanej skargi są rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w przedmiocie umorzenia w całości postępowania administracyjnego w sprawie udziału M. H. jako strony w postępowaniu dotyczącym istotnych odstępstw od udzielonych pozwoleń na budowę trzech budynków zlokalizowanych na dz. nr (...); dz. (...), dz. nr (...), położonych w G. Osiedle (...). Decyzja organu I instancji wydana została na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sama bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, w sytuacji, gdy brak przedmiotu postępowania. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 09 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 571/14, Baza NSA). W powyższym ujęciu bezprzedmiotowość to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W świetle podjętych powyżej rozważań, przyjąć należy, że dla wydania decyzji o umorzeniu postępowania konieczne jest w pierwszej kolejności istnienie sprawy administracyjnej. Jak zauważa P. Szustakiewicz, podsumowując stanowisko doktryny dotyczące pojęcia "sprawy administracyjnej", pod pojęciem powyższym należy rozumieć "możliwość realizacji w sposób autorytatywny, określony przepisami prawa administracyjnego, praw lub obowiązków wynikających ze stosunku administracyjnoprawnego, opartego na przepisach prawa administracyjnego materialnego, w odniesieniu do ściśle określonego podmiotu niebędącego organem administracji publicznej" (P. Szustakiewicz, Stosunki służbowe funkcjonariuszy służb mundurowych i żołnierzy zawodowych jako sprawa administracyjna, Warszawa 2012, s. 58.). Istnienie sprawy administracyjnej jest więc uzależnione od obowiązywania przepisu prawa materialnego, nakazującego organowi rozstrzygnięcie określonej kwestii w formie decyzji administracyjnej. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, zauważyć należy, że zarówno w przepisach K.p.a., jak i ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, brak jest regulacji odnoszącej się do wydania aktu administracyjnego (decyzji) dotyczącej dopuszczenia określonego podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony postępowania. Obie powyższe ustawy zawierają jedynie regulacje dotycząca udziału organizacji społecznych, precyzując, że odmowa dopuszczania organizacji społecznej do udziału w postępowaniu następuje w drodze postanowienia (art. 31 § 2 K.p.a.) oraz wyjaśniając, że udział organizacji społecznych w postępowaniach regulowanych w ustawie Prawo budowlane jest wyłączony (art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). Oznacza to, że ustawodawca nie przewidział możliwości wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej o statusie prawnym określonego podmiotu (innego niż organizacja społeczna) w ramach toczącego się postępowania. Skoro ustawodawca nie dopuścił możliwości wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie dopuszczania do udziału w postępowaniu określonego podmiotu, to brak jest sprawy administracyjnej, a zatem nie można wydać decyzji o umorzeniu postępowania, o jakiej mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Tym samym zarówno decyzja organu I instancji, jak i organu odwoławczego, zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreśla, że co prawda Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zauważył, że prowadzone przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postępowanie administracyjne w sprawie udziału M. H. jako strony w postępowaniu dotyczącym istotnych odstępstw od udzielonych pozwoleń mogłoby być prowadzone jedynie w sytuacji, gdyby z przepisów prawa materialnego wynikało umocowanie organu administracji do prowadzenia postępowania administracyjnego, to jednak organ ten zamiast uchylić decyzję organu powiatowego, to utrzymał ją w mocy. U podstaw takiego rozstrzygnięcia legło wadliwe założenie przez WINB, że skoro toczyło się postępowanie w sprawie dopuszczania do udziału skarżącego w postępowaniu, to konieczne stało się jego umorzenie. Działanie powyższe uznać należy za wadliwe, bowiem obowiązkiem organu II instancji było wyłącznie uchylenie decyzji organu powiatowego. W tym miejscu zauważyć należy, że prowadzone obecnie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowania w przedmiocie istotnych odstępstw od udzielonych pozwoleń na budowę na wskazanych na wstępie działkach, jest postępowaniem prowadzonym z urzędu, a nie na wniosek. Choć bezpośrednim impulsem do jego wszczęcia było pismo skarżącego, do jednak okoliczność powyższa nie przesądza o interesie prawnym skarżącego do bycia stroną postępowania. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze, interes prawny, o jakim mowa w art. 28 K.p.a., zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych oraz doktryny, ma charakter obiektywny, a nie subiektywny, co oznacza, że to przepis prawa materialnego decyduje o legitymacji procesowej strony, nie zaś jej przekonanie o konieczności udziału w postępowaniu. Równocześnie obowiązkiem organów prowadzących postępowanie jest dokonanie samodzielnych ustaleń, co do kręgu stron postępowania. W sytuacji, która miała miejsce w niniejszej sprawie, a więc w przypadku zwrócenia się przez określony podmiot do udziału w postępowaniu dotyczącym legalności zabudowy, organ powinien rozważyć, czy spełnione są przesłanki określone w art. 28 K.p.a., a w przypadku odpowiedzi negatywnej, poinformować pisemnie wnioskodawcę o braku legitymacji do udziału w prowadzonym postępowaniu. Sąd podkreśla raz jeszcze, że w tego typu sytuacji nie ma podstaw prawnych do wydawania decyzji o umorzeniu postępowania, gdyż jak wywiedziono powyżej, brak jest sprawy administracyjnej podlegającej rozstrzygnięciu we władczej formie aktu administracyjnego. W tym miejscu wskazać należy, iż powyższe stanowisko nie oznacza, że skarżący zostaje pozbawiony możliwości poddania kontroli instancyjnej oraz sądowej kwestii dotyczącej oceny jego interesu prawnego w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie legalności zabudowy na działkach nr (...); nr (...), nr (...), położonych w G.- Osiedle (...). Skarżący może skorzystać z możliwości wniesienia odwołania od wydanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji, jak również inicjować postępowanie nadzwyczajne, w szczególności w oparciu o przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.