IV SA/Wa 3206/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r. ([...]) Minister Infrastruktury i Rozwoju – po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez Prezydenta Miasta K. - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2009r. (nr [...]), stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] kwietnia 1961r., nr [...] o przyznaniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...].05.1960 r., nr [...] położoną w K. gm. kat. L., obj. Iwh. [...], oznaczoną jako [...], o powierzchni 1444 m2, stanowiącą własność J. B. w 1/2 części i S. L. w 1/2 części. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Orzeczeniem z dnia [...] maja 1960 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. orzekło o wywłaszczeniu m.in. nieruchomości położonej w K. gm. kat L., oznaczonej jako [...], o powierzchni 1444 m2, objętej Iwh [...], stanowiącej własność J. B. w 1/2 części i S. L. w 1/2 części (pkt 5 orzeczenia). Z kolei orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1961 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. orzekło o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość położoną w K. gm. kat L., stanowiącą własność J. B. w 1/2 części i S. L. w 1/2 części. Następnie A. B., spadkobierca J. B., wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] kwietnia 1961r. o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzją z dnia [...] listopada 2009r., nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność wskazanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] kwietnia 1961 r. Po przesądzeniu kwestii właściwości organu uprawnionego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 933/11 oraz wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1646/12) Minister Infrastruktury i Rozwoju, stwierdził, co następuje. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a., to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa. W przedmiotowym postępowaniu nadzorczym Minister Infrastruktury i Rozwoju ponownie ocenia orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] kwietnia 1961 r., nr [...] o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość pod kątem występowania wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Jak wskazał Minister podstawą prawną orzeczenia kontrolowanego w postępowaniu nadzorczym jest ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz. U. z 1961r, Nr 18, poz. 94), zwana dalej ustawą. Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy organ wywłaszczeniowy mógł odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu i wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. Decyzja Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1961r., którą przyznano odszkodowanie, była skutkiem orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 1960r, którym wywłaszczono sporną nieruchomość. Zdaniem organu w tej sytuacji orzeczenie o odszkodowaniu miało wobec orzeczenia z dnia [...] maja 1960r. charakter wtórny i subsydiarny. Orzeczenie wywłaszczeniowe Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] maja 1960 r. o wywłaszczeniu spornej nieruchomości zostało z kolei poddane ocenie legalności. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra infrastruktury z dnia [...] listopada 2009r., nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] maja 1960r. o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. Organ podkreślił, że stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu wywołuje skutek ex tunc powodując, że orzeczenie o odszkodowaniu trzeba ocenić jako pozbawione podstawy prawnej, gdyż wskutek eliminacji orzeczenia o wywłaszczeniu wystąpił brak podstaw do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości tj. rażąco naruszono art. 22 ust. 2 ustawy. Zatem konsekwencją uznania, iż wywłaszczenie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest również konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, w której orzeczono o odszkodowaniu. W analogicznej sprawie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który orzekł, iż zniweczenie rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu powoduje tym samym zniweczenie rozstrzygnięcia co do odszkodowania zawartego w takiej decyzji - uchyleniu albo stwierdzeniu nieważności podlegają obydwa elementy decyzji (uchwała NSA z dnia 20.05.2010 r., sygn. akt I OPS 14/09 oraz wyrok NSA z dnia 31.07.2014 r., sygn. akt I OSK 166/13). Organ dalej przyjął, iż rozstrzygnięcie o odszkodowaniu, mające charakter wtórny, jest powiązane z rozstrzygnięciem o wywłaszczeniu, niezależnie od tego, czy nastąpiło w jednej decyzji, czy też w decyzji odroczonej w trybie art. 22 ust. 2 ustawy. Niezależnie od powyższego uprzednio prawidłowo ocenił Minister Infrastruktury i Rozwoju, iż zaskarżone orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. o odszkodowaniu zostało skierowane do osoby zmarłej, a zatem również z tego względu rażąco naruszało prawo, tj. art. 16 ust. 1, art. 22 ust. 1 pkt 4, art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., dając tym samym podstawę do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł Prezydent Miasta K. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuca naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, 7 i 16 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie skargi koncentruje się na zwalczeniu stanowiska organu, że skierowanie decyzji administracyjnej orzekającej o odszkodowaniu do jednego ze współwłaścicieli uprzednio wywłaszczonej nieruchomości uzasadnia ewentualnie stwierdzenie nieważności decyzji, ale w części odnoszącej się do tej osoby, nie zaś co do całości. Przywołano także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. wydany w sprawie o sygn. akt P 46/13. TK stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ze względu na znaczny upływ czasu od daty wydania kontrolowanego orzeczenia, konieczne jest zastosowanie wskazanego wyroku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014r., poz. 1647) w związku z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd podkreśla, że postępowanie w kontrolowanej sprawie toczyło się w ramach postępowania nadzwyczajnego prowadzonego na zasadach określonych w art. 156-159 k.p.a. regulujących instytucję procesowo-materialną stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych. W orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że stanowi ono wyjątek od uregulowanej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych w czasie. Zgodnie z tą zasadą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, w związku z tym uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. W postępowaniu nadzorczym nieważnościowym organ bada wyłącznie, czy decyzja administracyjna w dacie jej podjęcia była dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego. Organ nadzoru nie rozpatruje sprawy co do jej istoty, ale wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponieważ celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej najcięższymi wadami uprawnienia decyzyjne organu orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mają charakter wyłącznie kasacyjny. Organ władny jest jedynie do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) albo jej niezgodności z prawem (art. 158 § 2 k.p.a.) w przypadkach wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a. bądź w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Nie ma zatem w tym postępowaniu proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym, ani możliwości ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a zatem rozstrzygania o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danej sytuacji prawnej (vide wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 kwietnia 2015r., sygn. akt II SA/Go 918/14). W rozpoznawanej sprawie wtórne znaczenie ma zarzut dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji o odszkodowaniu z tego powodu, że jeden z uprawnionych do owego odszkodowania nie żył w dacie skierowania do niego tej decyzji. Skarżący przyznaje, że taka okoliczność stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia, ale jedynie w części odnoszącej się do osoby nieżyjącej. Oznacza to, że zaistniałaby podstawa do stwierdzenia nieważności jedynie w części decyzji z dnia [...] kwietnia 1961 r., nr [...]. Niemniej w ocenie Sądu w sprawie wystąpiła przesłanka dalej idąca, uzasadniająca stwierdzenie nieważności orzeczenia o odszkodowaniu w całości. Jak ustalił organ decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r., nr [...] utrzymano w mocy decyzję Ministra infrastruktury z dnia [...] listopada 2009r., nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] maja 1960r., nr [...] o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta jest ostateczna w administracyjnym toku instancji. Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) decyzje, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc decyzje ostateczne, nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tylko w przypadkach i trybie określonym przez k.p.a. Ich trwałość polega więc na ograniczeniu możliwości ich wzruszania. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych. Stwierdzenie to dotyczy zarówno zawartego w decyzji rozstrzygnięcia, jak i pozostałych obligatoryjnych elementów jej treści (art. 107 § 1 k.p.a.). Oznacza to, że Minister, jak również strony oraz sąd administracyjny są związani skutkiem wynikającym z tej decyzji tj. wyeliminowaniem orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia ze skutkiem ex tunc. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie następowało za odszkodowaniem. W myśl art. 15 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzekał ten sam organ w jednej decyzji. Z art. 22 ust. 2 ustawy wynika jednak, że właściwy organ mógł odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu i wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. Analiza tych regulacji prowadzi do wniosku, że ustalenie odszkodowania następowało zatem co do zasady w decyzji o wywłaszczeniu, ale mogło to również nastąpić w odrębnej decyzji. Nie ulega jednak wątpliwości, że ustawa nie dopuszczała możliwości orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Powołany wyżej przepis art. 7 ust. 1 ustawy wyraźnie stanowił o dopuszczalności wywłaszczenia za odszkodowaniem. Prawo do odszkodowania było więc ustawowo przyznanym uprawnieniem związanym z wywłaszczeniem nieruchomości. Stanowiło niejako ekwiwalent za utracone prawo własności, natomiast czy w adekwatnej wysokości - było odrębną kwestią. Niemniej roszczenie o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia ma charakter cywilnoprawny, jak każde roszczenie odszkodowawcze, a jest jedynie ustalane w drodze aktu administracyjnego. Forma aktu administracyjnego nie może jednak przesądzać o publicznoprawnym charakterze tego roszczenia. Z tego względu teoretyczna wzajemność tych świadczeń powoduje, że były one ze sobą nierozerwalnie związane. Jedynie procesowe ustalenie odszkodowania mogło nastąpić w jednej decyzji z wywłaszczeniem lub w odrębnej decyzji dotyczącej tylko odszkodowania. Nie zmienia to jednak okoliczności, że odszkodowanie miało charakter wynikowy wobec wywłaszczenia i było uzależnione od uprzedniej decyzji o wywłaszczeniu. Nie mogło być ustalone bez orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości (tak wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014r. sygn. akt I OSK 166/13). Jeśli zatem została stwierdzona nieważność orzeczenia o wywłaszczeniu, odpadła podstawa faktyczna do ustalania odszkodowania z tytułu utraty prawa własności. Wynikowy charakter decyzji o odszkodowaniu powoduje, że w sytuacji odpadnięcia podstawy jaką było wywłaszczenie, odpada podstawa do ustalenia odszkodowania. Jeśli natomiast chodzi o stronę procesową powiązania obydwu tych decyzji tj. decyzji wywłaszczeniowej i odszkodowawczej to należy przytoczyć w tym miejscu uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012r. (sygn. akt I OPS 2/12). NSA orzekł, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Z kolei kwestię zależności między decyzjami, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. należy rozpatrywać na podstawie przepisów prawa materialnego, które wyznacza relacje między tymi decyzjami. Tymi przepisami są w niniejszej sprawie regulacje zawarte w ustawie z 1958r, a zależności zostały wyżej omówione. Jeśli zatem stwierdzono nieważność decyzji o wywłaszczeniu i odpadała podstawa do orzekania w sprawie odszkodowania, konieczne jest wyeliminowanie przy zastosowaniu trybu nieważnościowego decyzji o ustaleniu odszkodowania. Co prawda skarga nie odnosi się do tej materii, niemniej owo rozumowanie doprowadziło do wyeliminowania decyzji o odszkodowaniu i z urzędu Sąd miał obowiązek je skontrolować. Pozostaje do omówienia podnoszony w skardze fakt podjęcia przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13) w kontekście upływu 48 lat o daty podjęcia ocenianej decyzji oraz kwestii zasady trwałości decyzji administracyjnej. TK stwierdził w tym orzeczeniu, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Argumentacja przedstawiona w tym wyroku pozwala na sformułowanie tezy, że instytucję eliminacji z obrotu prawnego, w drodze stwierdzenia nieważności, prawomocnych decyzji, a zwłaszcza decyzji, od których wydania upłynął już znaczny czas, należy stosować z niebywałą ostrożnością. Nadto interpretacji przepisu art. 156 K.p.a., jak też subsumpcji stanu faktycznego, trzeba dokonywać w sposób zawężający, a nie rozszerzający. Należy bowiem mieć na względzie to, że jednym ze skutków znacznego upływu czasu od wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia jest przecież również to, że akta administracyjne mogą już być niekompletne. Odtworzenie wszystkich zaginionych lub zniszczonych (m.in. nieczytelnych) dokumentów w chwili obecnej nie zawsze będzie zaś możliwe. Stąd więc niekiedy, rzetelna ocena dawnej decyzji, jawi się jako wątpliwa do uczynienia (vide wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2014r., sygn. akt I OSK 776/14). Niemniej w ocenie Sądu cytowany wyrok TK nie jest przydatny przy orzekaniu w niniejszej sprawie. Bezspornie art. 156 § 2 k.p.a należy z dużą ostrożnością stosować w zw. z art. 156 § 2 k.p.a, ale w niniejszej sprawie dyrektywa wynikająca z tego wyroku zderza się z zasadą praworządności pojmowaną jako systemowe i logiczne ujęcie norm obowiązującego porządku prawnego. Jeśli bowiem upadła causa do funkcjonowania w obrocie prawnym orzeczenia o odszkodowaniu, nie jest możliwe utrzymanie takiego orzeczenia zależnego w tym obrocie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.