II OSK 1392/16

Dnia 15 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2876/15 w sprawie ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wydanie decyzji z naruszeniem terminu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2876/15, oddalił skargę Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2015 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. o wymierzeniu skarżącemu, na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kary pieniężnej w wysokości 12.500 zł z tytułu zwłoki w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organy administracji ustaliły, że wniosek o wydanie decyzji został złożony 9 maja 2011 r., a decyzja wydana [...] sierpnia 2011 r. Postępowanie trwało więc 105 dni, zaś okres zwłoki wyniósł 25 dni. Do terminu załatwienia sprawy nie wliczono 15 dni przeznaczonych na uzgodnienie decyzji przez Starostę O. i Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Ustalono w tym zakresie, że pisma zawierające wystąpienia o uzgodnienie nadano w urzędzie pocztowym 5 lipca 2011 r. oraz że zostały odebrane przez adresatów w dniu 6 lipca 2011 r. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. decyzję uzgodnił pismem z 11 lipca 2011 r., zaś w odniesieniu do Starosty O. przyjęto, że uzgodnienie nastąpiło w trybie tak zwanej "milczącej zgody" w dniu 20 lipca 2011 r. W skardze skarżący zarzucił, że do terminu załatwienia sprawy nie powinny być wliczane siedmiodniowe terminy wyznaczone stronom przez organ administracji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 11 maja 2011 r. oraz w zawiadomieniu stanowiącym wykonanie obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a. z 1 sierpnia 2011 r., odpowiednio na złożenie wyjaśnień i zapoznanie się z aktami sprawy wraz z czasem niezbędnym dla doręczenia korespondencji. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że terminy wskazane w skardze nie są terminami przewidzianymi w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, gdyż ustawodawca regulując przeprowadzenie wskazanych w skardze czynności proceduralnych nie przewidział żadnych terminów na ich dokonanie. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że są to czynności, które należy wykonać w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się one w terminie 65 dni przewidzianym na załatwienie sprawy wydania decyzji o lokalizację inwestycji celu publicznego. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu, że terminy wyznaczone przez organ administracji w związku z obowiązkiem zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz w celu zapoznania się z aktami sprawy, a także okres niezbędny do uznania korespondencji za doręczoną nie są terminami przewidzianymi w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenia tego wyroku i rozpoznania skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), do terminu 65 dni, w którym powinna być wydana decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazany przepis może być zatem podstawą obowiązku spoczywającego na organach administracji zawiadomienia stron postępowania administracyjnego o zakończeniu postępowania i wyznaczenia im stosownego terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednakże w przepisie tym ustawodawca nie wskazał żadnego terminu na dokonanie tych czynności. Brak więc podstaw do przyjęcia, aby wyznaczony przez organ administracji termin związany z realizacją obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. był terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można też uznać, aby czas potrzebny na wykonanie czynności związanych z realizacją obowiązku organu administracji wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowił opóźnienie spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Trafnie podnosi się w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1842/15 i powołane tam inne orzeczenia tego Sądu), że czynności te powinny być podejmowane w każdym postępowaniu i nie można w związku z tym uznać ich za zdarzenie nadzwyczajne i niezależne od organu administracji. Z tych samych powodów nie sposób też uznać, że za opóźnienie spowodowane podjęciem takich czynności odpowiada strona postępowania. Jedynie jeżeli wnioskodawca zmieni w toku postępowania wniosek i z tego powodu organ administracji będzie zobowiązany powtórzyć czynności mające na celu zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu lub ponownie umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań można uznać, że za opóźnienie spowodowane takimi okolicznościami odpowiedzialność ponosi wnioskodawca, a nie organ administracji. Podobnie nie sposób uznać terminu wyznaczonego stronom postępowania na zajęcie stanowiska w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania za termin przewidziany przez przepis prawa albo za opóźnienie w załatwieniu sprawy niezależne od organu administracji lub zawinione przez strony postępowania. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania jest obowiązkiem organu mającym wprost swą podstawę w art. 61 § 4 k.p.a. Dobrą praktyką, znajdującą oparcie w art. 10 § 1 k.p.a., jest też wskazywanie w takim zawiadomieniu o możliwości wypowiedzenia się przez strony postępowania i w związku z tym wyznaczanie im stosownego terminu. Nie jest to jednakże termin przewidziany przepisami prawa. Ponadto w związku z tym, że związany jest on ze zwykłymi obowiązkami organu administracji, wynikającymi z art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a., nie można uznać go za zdarzenie nadzwyczajnie i niezależne od organu administracji lub zawinione przez strony. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) w zw. z art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie są zatem zasadne. Mając powyższe na uwadze NSA, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.