II SA/Wa 1345/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Adam Lipiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Polskiego [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r.; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na rzecz skarżącego Polskiego [...] S.A. z siedzibą w P. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. , poz. 782 ze zm.) w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 23 czerwca 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.), art. 14 ust. 4 oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 1594 ze zm. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Prezes Urzędu Transportu Kolejowego utrzymał w mocy swoją własną decyzję z [...] stycznia 2015 r., którą to decyzją odmówił Polskiemu [...] Sp. z o. o. z siedzibą w P. udostępnienia informacji publicznej w zakresie: 1. udostępnienia treści decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego (dalej: "Prezes UTK") zatwierdzających stawki jednostkowe opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej zarządzanej przez P. [...] S. A. (dalej "P. S. A."), w części zawierającej tajemnicę przedsiębiorstwa; 2. udostępnienia objętych tajemnicą przedsiębiorstwa części wniosków zawierających informacje o kosztach, w oparciu o które zatwierdzone zostały decyzjami Prezesa UTK stawki jednostkowe opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej zarządzanej przez P. S.A. na okres obowiązywania rozkładów jazdy pociągów 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006,2006/2007, 2007/2008, 2008/2009, 2009/2010, 2010/201L 2011/2012, 2012/2013 i 2013/2014, w zakresie w jakim zawierają one tajemnicę przedsiębiorstwa. Jako podstawę materialnoprawną odmowy udostępnienia informacji publicznej, organ wskazał art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej zwanej udip). W motywach uzasadnienia organ stwierdził, że informacje, o które wniosła strona, nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, gdyż są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, bowiem są danymi wrażliwymi z punktu widzenia działalności PUT, odnoszącymi się do ukształtowania polityki cenowej przedsiębiorcy. Organ wyjaśnił, że informacje zawarte we wniosku informacyjnym zostały przekazane Prezesowi UTK w związku z realizacją jego ustawowych zadań i nie mogą one dotrzeć do wiadomości osób trzecich. Organ podał, że P. S. A. podjął działania niezbędne do zachowania poufności z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. Wskazał też, że tajemnicą przedsiębiorcy objęte zostały m. in. informacje dotyczące kalkulacji cen na świadczone usługi. W konkluzji organ stwierdził, powołując się na art. 5 ust. 2 pow. ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 pow. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, że żądane informacje stanowią poufną tajemnicę przedsiębiorcy i nie mogą zostać udostępnione. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Polskiego [...] Sp. z o. o. z siedzibą w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, Spółka podniosła naruszenie art. 5 ust. 2 pow. ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 pow. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że żądane informacje mają charakter informacyjny i nie powinny być objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Nadto utraciły przymiot tajemnicy przedsiębiorstwa wobec ich częściowego udostępnienia na stronie internetowej UTK. Strona skarżąca zarzuciła, że Prezes UTK nie wykazał, w jaki sposób ujawnienie wnioskowanych informacji mogłoby narazić na szkodę P. Nadto, że organ nie wykazał, że P. ma jakichkolwiek konkurentów. W obszernej skardze zaprezentowano poglądy orzecznictwa i doktryny w zakresie stosowania art. 11 ust. 4 pow. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz art. 5 ust. 2 pow. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazano też, że P. wykonuje zadania publiczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią przepisu art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.), Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi była decyzja Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, odmawiająca udostępnienia Polskiemu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P., informacji publicznej z powołaniem się na ograniczenie dostępu do żądanych informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, iż stosownie do art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm. - wg., brzmienia na datę wydania zaskarżonej decyzji), objęte zaskarżoną decyzją żądanie informacyjne stanowi informację publiczną i zostało skierowane do podmiotu objętego dyspozycją art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. W przedmiocie wykonywania zadań publicznych, jako przesłanki istnienia obowiązku informacyjnego, wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne - patrz wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1835/12 i z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1858/13 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 362/12. Dla porządku należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 ustawy. Na podstawie powyższych regulacji przyjmuje się, iż każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnoszące się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Wyjątki od powyższej zasady wprowadza art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl ust. 1 powołanego artykułu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie do ust. 2 tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W świetle postanowień art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej niebędących organem władzy publicznej o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 powołanej ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Jak wynika z treści powołanego art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, może podlegać ograniczeniom. Ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności. Wydając decyzję odmowną z powołaniem się na "tajemnice przedsiębiorstwa" należy uwzględnić, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie zawiera definicji tego pojęcia. Orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna stoi na stanowisku, że dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zakazie nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. z 2003 r. Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) - przykładowo wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 85/13. W doktrynie wskazuje się, że pojęcia te w istocie stanowią synonimy (M. Jaśkowska dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002 r. str. 78). Zgodnie z art. 11 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r., przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Orzecznictwo, jak również doktryna, stoi na stanowisku, że gospodarujący informacją, przyjmujący zastrzeżenia przedsiębiorcy, powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje, są tego rodzaju, iż wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 343/13 powołana wyżej publikacja M. Urbańskiego str. 139). Według wykładni Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt V CSK 444/06, tajemnicą przedsiębiorcy "są nieujawnione wiadomości, informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Fakt, że informacje dotyczące poszczególnych elementów urządzenia są jawne nie decyduje o odebraniu zespołowi wiadomości o produkcie przymiotu poufności". Mariusz Jabłoński w opracowaniu - Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów, PRESSCOM Spółka z o. o. Wrocław 2013 str. 131 wskazał, iż: "możliwość ograniczenia prawa na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) - powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji". Dodać należy, iż art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres prawa do informacji publicznej wskazując, że jego ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w skardze wartości takie jak: ochrona wartości i praw innych osób i produktów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa ważnego interesu gospodarczego Państwa. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczając prawną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi uczynić to w taki sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiana relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczone. Wskazana regulacja winna być dostosowana do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca, który to cel musi być również kwalifikowany w kategorii wartości konstytucyjnej. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2022/12). Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie prezentuje argumentów, dlaczego Prezes UTK uznał, że żądane informacje stanowią tajemnicę P. To, że uczestnik postępowania P. ocenił je jako informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy nie zwalniało organu - Prezesa UTK - do dokonania samodzielnej analizy i oceny, czy rzeczywiście żądane informacje taki przymiot posiadają. W uzasadnieniu decyzji Prezes UTK nie wskazał i nie wyjaśnił, dlaczego sama deklaracja przedsiębiorcy P. (co do tajemnicy przedsiębiorstwa) usprawiedliwia złamanie konstytucyjnej zasady udostępniania informacji publicznej – art. 61 Konstytucji RP. Nie wyjaśniono też dlaczego tajemnica P. usprawiedliwia złamanie zasady transparentności działań podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prezes nie wskazał żadnych konkretnych argumentów na okoliczność, co konkretnie w żądanej informacji uzasadnia jej wyłączenie (ochronę z art. 5 ust. 2 pow. ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 11 ust. 4 pow. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji). Nadto w uzasadnieniu decyzji w ogóle nie wyjaśniono dlaczego sprawy historyczne mają być chronione. Znaczna część danych, o których udostępnienie wystąpiła strona skarżąca, nie dotyczyły aktualnych danych o kosztach P. S.A. lecz danych historycznych, szczególnie w kontekście opublikowania takich danych współczesnych. Orzecznictwo wypracowało jednolite stanowisko przyjmując, iż nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą, ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa. Nie wystarczy zatem ogólnikowe stwierdzenie, że na skutek ujawnienia informacji przedsiębiorca będzie potencjalnie narażony na szkodę. Należy wyraźnie wskazać, które konkretnie dane żądane przez wnioskodawcę mogą narazić przedsiębiorcę na szkodę i na czym to narażenie miałoby polegać - patrz wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2112/13 (publik. LEX nr 1456979). Reasumując, brak było podstaw do uznania przez Prezesa UTK, iż ocena uczestnika postępowania P., co do zakresu tajemnicy jest wystarczająca do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona samodzielnej oceny, czy w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do ograniczeń w zakresie udostępnienia informacji publicznej o której mowa w art. 5 ust. 2 pow. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto sporządzi uzasadnienie zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., a mianowicie wykaże, dlaczego z jakich powodów i przyczyn żądane informacje podlegają ochronie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie na art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy procesowej.