II OSK 669/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3/16 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3/16, oddalił skargę R. B. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. po rozpatrzeniu odwołania R. B. (obywatela [...]) od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., orzekającej o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu oraz o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 6 miesięcy od dnia wydania decyzji przez organ I instancji, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia okresu zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen i orzekł o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 6 miesięcy od dnia wydania decyzji oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. W podstawie prawnej organ powołał art. 302 ust. 1 pkt 4, art. 315 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 3, art. 318 ust. 1 i 2 pkt 2 i art. 319 pkt 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., Nr 1650 oraz 2014 poz. 463 z zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że cudzoziemiec posiadał zezwolenie na pobyt czasowy w Polsce do dnia [...] lipca 2015 r. w celu wykonywania pracy na rzecz firmy [...] (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r.). W dniu [...] sierpnia 2015 r. funkcjonariusze Straży Granicznej w [...] przeprowadzili kontrolę legalności pobytu cudzoziemca na terytorium Polski w trakcie której R. B. okazał ważny paszport oraz kartę pobytu z terminem ważności od dnia [...] r. Ustalono, że skarżący udał się z grupą przyjaciół na wycieczkę promem do [...] sądząc, że złożywszy w terminie wniosek o udzielenie ponownego zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce i posiadając paszport może przekroczyć granice Polski. Cudzoziemiec przebywa i pracuje w Polsce od 6 lat. Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie wyczerpana została przesłanka zawarta w art. 302 ust. 1 pkt 10 ustawy o cudzoziemcach. Organ wskazał, że cudzoziemiec przekroczył granicę polską wbrew przepisom prawa, gdyż nie posiadał ważnego dokumentu uprawniającego do pobytu na terytorium Polski ( art. 23 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach). Organ II instancji uznał, że wobec cudzoziemca nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 303 ust. 1 w związku z art. 348 i 351 ustawy o cudzoziemcach, uzasadniających udzielenie mu zgody na pobyt ze względów humanitarnych albo zgody na pobyt tolerowany. Z okoliczności sprawy oraz treści zeznań cudzoziemca nie wynika, aby jego powrót do kraju pochodzenia stanowił zagrożenie dla jego życia, wolności i bezpieczeństwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, bowiem skarżący, dopuszczając się wykroczenia polegającego na przekroczeniu granicy wbrew przepisom prawa, wyczerpał dyspozycję art. 302 ust. 1 pkt 10 ustawy o cudzoziemcach. Zdaniem sądu I instancji organ odwoławczy zasadnie uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 303 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Sąd I instancji przyjął za prawidłowe ustalenia organu dotyczące okoliczności faktycznych powołanych w rozpatrywanej sprawie. W skardze kasacyjnej wniesionej od wyroku z dnia 12 października 2017 r. cudzoziemiec podniósł zarzuty naruszenia: 1) art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: P.p.s.a.) polegające na przyjęciu, że zaskarżona decyzja Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2015 r., nie została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 302 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 23 ustawy o cudzoziemcach, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji zobowiązującej skarżącego do powrotu; 2) art. 145 §1 pkt 1 lit. P.p.s.a w zw. z art 23 i art. 302 ust. 1 pkt 10 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez niezastosowanie przez sąd I instancji przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. P.p.s.a, w sytuacji, w której sąd był do tego zobowiązany, ponieważ organy administracji publicznej dokonały błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów prawa materialnego polegającej na przyjęciu, iż w rozpatrywanej sprawie skarżący w sposób nielegalny przekroczył granicę i w sposób nielegalny znalazł się na terytorium Polski, podczas gdy skarżący nie naruszył przepisów ustawy o cudzoziemcach, a zaskarżona decyzja nie była zgodna ze słusznym interesem oraz była ona nieproporcjonalna w stosunku do zachowania skarżącego; 3) art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a polegające na nie uchyleniu przez sąd I instancji obu kwestionowanych przed sądem decyzji, podczas gdy naruszały one przepisy postępowania tj. art. 6, 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy albowiem nie została w ramach prowadzonego postępowania uwzględniona kwestia legalnego pobytu cudzoziemca na terytorium Polski, podczas gdy okoliczność ta przy wydaniu decyzji zobowiązującej do powrotu w sprawie skarżącego miała istotne znaczenie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 cyt. ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 23 pkt 2 w zw. z art. 302 ust. 1 pkt 10 ustawy o cudzoziemcach. Z powołanych przepisów wynika, iż decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wydaje się między innymi, gdy cudzoziemiec przekroczył lub usiłował przekroczyć granicę nie posiadając ważnego dokumentu uprawniającego go do wjazdu na terytorium Polski i do pobytu na tym terytorium. Na wstępie należy zauważyć, że w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie istnieją rozbieżności, co do wykładni art. 23 pkt 2 w zw. z art. 302 ust. 1 pkt. 10 ustawy o cudzoziemcach. W nieprawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 8/16 i z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 9/16 zaprezentowano pogląd, że legalny charakter pobytu, nie może być utożsamiany ze zwolnieniem cudzoziemca z posiadania ważnego dokumentu uprawniającego go do wjazdu i pobytu na terytorium Polski. Odmienne stanowisko prezentują prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 4/16., z dnia 31 marca 2016 r. IV SA/Wa 6/16 o sygn. akt i nieprawomocny wyrok z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 7/16. W powołanych wyrokach składy orzekające wskazały na nieproporcjonalność sankcji za naruszenie reguł ruchu granicznego wynikające z uchybień formalnych, w takich okolicznościach sprawy, które nie wskazują, aby zamiarem cudzoziemca mogło być nielegalne przekroczenie granicy. Dokonując wykładni art. 23 pkt 2 w zw. z art. 302 ust. 1 pkt 10 ustawy o cudzoziemcach należy uwzględnić treść art. 7 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji obowiązany jest uwzględnić słuszny interes obywateli. Ta zasada postępowania administracyjnego powinna być interpretowana przez organ w procesie wykładni dotyczącej wydania decyzji związanej na podstawie art. 302 ust. 1 pkt. 10 ustawy o cudzoziemcach. W związku z powyższym należy wskazać, że interes skarżącego był słuszny w tym sensie, że jego realizacja – pobyt na terytorium Polski – nie wiązała się z naruszeniem porządku prawnego. Jednocześnie interes ten nie pozostawał w kolizji z interesem społecznym tj. nie powodował zagrożenia dla bezpieczeństwa czy porządku publicznego, a także nie godził w żadne interesy poszczególnych obywateli. Organ przy dokonywaniu wykładni art. 23 ustawy o cudzoziemcach powinien uwzględnić słuszny interes skarżącego i zinterpretować ten przepis w sposób dla niego korzystny. Dodatkowo należy wskazać na zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.). W toku rozpoznawanej sprawy doszło do wydania dwóch sprzecznych ze sobą decyzji o różnej treści, których adresatem był ten sam cudzoziemiec. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców obowiązany był do uwzględnienia nabycia prawa w wyniku decyzji, które cudzoziemiec uzyskał i które zostały potwierdzone w decyzji o wydaniu zezwolenia z dnia [...] września 2015 r. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy bowiem stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych instancji. Konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały wydane z uwzględnieniem celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W rozpatrywanej sprawie treść art. 23 pkt 2 w zw. z art. 108 ustawy o cudzoziemcach należy interpretować także z uwzględnieniem okoliczności, że cudzoziemiec, który nie posiada ważnego dokumentu pobytu chociaż, spełnia przesłanki wskazane w art. 108 ust. 1 pkt 1 i 2, ale nie przekracza granicy zewnętrznej UE. Nie bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy jest rozporządzenie (WE) nr 563/2006 z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz.Urz. UE L 105 z 13 kwietnia 2006 r., z późn. zm.). W art. 1 cyt. Kodeksu podniesiono brak kontroli granicznej osób przekraczających granice wewnętrzne pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej. Regulacja ta ma znaczenie w świetle treści zawartych w art. 2 pkt 1 c tego rozporządzenia, zgodnie z którym granice wewnętrzne wskazują porty morskie służące do regularnych wewnętrznych połączeń promowych. Oznacza to, że każde połączenie promowe między dwoma tymi samymi portami, lub większą ich liczbą, usytuowanymi na terytorium państw członkowskich, bez zawijania do portów poza terytorium państw członkowskich i obejmujące transport pasażerów zgodnie z opublikowanym rozkładem rejsów należy traktować w kategoriach granic wewnętrznych, stosownie do art. 2 pkt 4 cyt. rozporządzenia. Odnosząc się do sytuacji prawnej skarżącego, zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom zarówno sądu I instancji jak i organu odwoławczego, skarżący przekroczył granicę wewnętrzną Unii Europejskiej. Cudzoziemiec udał się w dniu [...] sierpnia 2015 r. [...], jednak bez zejścia na ląd. Pobyt skarżącego na terenie Polski był legalny w czasie przeprowadzania kontroli w dniu [...] sierpnia 2015 r. Reasumując, ze względu na zasadę ogólną uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (art. 7 K.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania do uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) nie można wydać decyzji o zobowiązaniu do powrotu cudzoziemca, który przebywa legalnie na podstawie art. 108 pkt. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach i któremu udzielono zgody na pobyt czasowy w trakcie trwania tego postępowania. Z przytoczonych wyżej względów, z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, którą uwzględnił z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu w ten sposób, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2015 r. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Do rozpoznania wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 254 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.