II OSK 2785/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych M. I. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz W. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1184/15 w sprawie ze skargi M. I. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady m. ... W. z dnia 6 listopada 2014 r. nr ... w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od M. I. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie oraz W. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na rzecz Miasta S. W. kwotę po 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 lutego 2016 r. sygn. IV SA/Wa 1184/15, oddalił skargę M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady m. ... W. z 6 listopada 2014 r. nr ... w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie P. w W. dla zabudowy w terenie 7.UK (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2014 r., poz. ..., dalej uchwała planistyczna z 2014 r.). Jak wskazał Sąd I instancji, plan miejscowy (uchwała 9 listopada 2010 r.) przeznaczył m.in. działkę skarżących o pow. 358 m2 na usługi kultury - jednostka planistyczna - 7.UK. Szczegółowe ustalenia dla tego obszaru mówiły o jednym budynku na działce o pow. 1.5 ha mieszczącym muzeum i teatr. Powołaną uchwałą z 6 listopada 2014 r. Rada m. ... W. zmieniła ustalenia dla tego obszaru wskazując w § 22 ust. 2 planu, że teren jest terenem inwestycji celu publicznego oraz, iż ustala się minimalną powierzchnię działki budowlanej wynoszącą 0,35 ha ponadto ustala się realizację obiektów kultury, w szczególności: muzeum i teatru. Spółka wniosła skargę na powyższą uchwałę wskazując, że narusza ona jej interes prawny na skutek przekroczenia władztwa planistycznego poprzez przyjęcie, że ww. teren jest terenem inwestycji celu publicznego, pomimo że żadna z ww. funkcji nie jest celem publicznym. W szczególności ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie statuuje celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 10 ugn. W skardze wskazano 20 uchybień, które powinny skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały z 2014 r. W odpowiedzi na skargę Rada m. ... W. wniosła o jej oddalenie, wskazując w szczególności na treść art. 6 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas - Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, dalej ugn) mówiącego o innych celach publicznych ponad te, które są wymienione literalnie w tym przepisie. Taką odrębną ustawą jest ustawa o muzeach. Z treści art. 1 ust. 1 i art. 2 wynika, że muzea realizują cele publiczne. W toku postępowania organ wskazał również na to, że zaskarżona uchwała nie pogorszyła sytuacji planistycznej skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym wyrokiem z 26 lutego 2016 r. powyższą skargę oddalił, uznając że nie doszło do niezgodnego z prawem przekroczenia władztwa planistycznego. Jak stwierdził Sąd I instancji na dzień uchwalenia uchwały z 2014 r., art. 6 ugn zawierający w punktach od 1 do 9 c katalog celów publicznych, wśród celów tych nie wymieniał realizacji instytucji kultury. Celu tego jako innego niż określone w ww. punktach art. 6 ugn, nie można było wprost wywieść z punktu 10 tego przepisu dopuszczającego inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach w powiązaniu z normami ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach i ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Niemniej jednak, tego ustalenia, nie można było uznać za nieuprawnione i dokonane przez Gminę z przekroczeniem władztwa planistycznego i nielegalne. U podstaw tego twierdzenia legły wszystkie przytoczone wyżej okoliczności (uprawnienia Gminy, specyfika i uwarunkowania spornego terenu, waga interesu publicznego z interesem prywatnym), a nadto obowiązujący stan prawny. W dniu orzekania przez Sąd, w stanie prawnym, budowa i utrzymanie państwowych i samorządowych instytucji kultury w rozumieniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, czyli m.in. teatrów i muzeów, jest celem publicznym w rozumieniu pkt 6 art. 6 ugn. Przywołana norma powyższe brzmienie otrzymała na podstawie zmiany wprowadzonej do ustawy o gospodarce nieruchomościami na mocy art. 39 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 1777) w dniu 18 listopada 2015 r. Podsumowując powyższe, Sąd I instancji uznał, że przedmiotowa ingerencja w prawo własności skarżącej mieści się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wymienionego wyżej celu, dla osiągnięcia którego ustanowiono to określone ograniczenie. Od powyższego wyroku skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości wniosły M. Sp. z o.o. (skarżąca spółka 1) oraz nowy nabywca nieruchomości W. sp. z o.o. z siedzibą w W. (skarżąca spółka 2). I. Skarżąca spółka 1 zarzuciła naruszenie 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ n wynik sprawy tj.: a) art. 141 § 4 Ppsa poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, a mianowicie niepełne rozpoznanie zarzutów podniesionych w skardze, brak odniesienia się do zasadniczego argumentu skargi, że Rada Miasta nadużyła władztwa planistyczne, brak wskazania podstawy prawnej wyroku, brak wyjaśnienia toku rozumowania Sądu uznającego za słuszne stanowisku organu, że w § 22 pkt 2 ppkt 1 planu na teren 7.UK jest terenem inwestycji celu publicznego oraz pominięcie opinii prawnej prof. dr hab. Huberta Izdebskiego; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, a wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować uwzględnieniem skargi; 2. prawa materialnego tj. art. 2 pkt 5 upzp w zw. z art. 6 pkt 10 ugn przez błędną jego wykładnię i uznanie, iż definicja inwestycji na "cele publiczne" tej ustawy obejmuje swoim zakresem inwestycje kultury (teatr, muzeum) i w konsekwencji błędne zastosowanie ww. przepisów i zaaprobowania ustalenia w zaskarżonej uchwale w § 22 ust. 1 ppkt 1 dla terenu 7.UK, że teren ten jest terenem inwestycji celu publicznego oraz uznanie, że w rozpatrywanej sprawie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego zgodnie z prawem, a działanie rady nie było wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień czyli tzw. władztwa planistycznego oraz nie wiązało się z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu wynikających z upzp, co doprowadziło do naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszcza możliwość odjęcia prawa własności, ale wyłącznie na cele publiczne. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji względnie rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. II Skarżąca spółka 2 w skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie 1. przepisów prawa materialnego a) art. 4 ust. 1 upzpz oraz art. 6 pkt 1-10 ugn wraz z art. 7 Konstytucji RP, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w ocenie § 22 pkt 2 ppkt 1 w zw. z a § 22 pkt 1 ppkt 1-3 ww. uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego, polegające na przyjęciu ustalenia, że teren objęty planem jest teren inwestycji celu publicznego; b) art. 2 Konstytucji w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 2 upzpz oraz § 25 ust. 1 (stosowanym odpowiednio) § 29 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) - polegające na uznaniu zaskarżonej uchwały za zgodną z zasadą techniki prawodawczej, nakazującą w sposób możliwie bezpośredni i wyraźny określać okoliczności i sposób zachowania adresatów normy prawa miejscowego, w sytuacji gdy odczytanie treści zaskarżonej uchwały nastręcza trudności ze względu na to, że ustalenia w części tekstowej i graficznej planu są ze sobą niezgodne; c) art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 1 protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka przez błędną wykładnię i brak zastosowania w ocenie § 22 pkt 1 ppkt 1-3 planu - w zw. z art. 20 ust. 1 upzp - polegające na uznaniu proporcjonalności przyjętych ustaleń w zakresie przeznaczenia terenu w stosunku do zamierzenia inwestycyjnego m. ... W. i zamierzeń inwestycyjnych skarżącej; 2) przepisów postępowania tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 Nr 151, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 i art. 141 § 4 Ppsa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - przez przyjęcie, że w trakcie procedury sporządzania uchwały nastąpiło wyważenie interesów skarżącej i interesu publicznego - dokonana została czynność procesowa, do której organy gminy są zobowiązane przez art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne są niezasadne. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd pierwszej instancji. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny oceniając zaskarżony wyrok w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, podzielił stanowisko Sądu I instancji, że brak jest takiej zarzucalności zaskarżonej uchwały, która skutkowałaby koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Odnosząc się do podniesionych w skargach kasacyjnych zarzutów naruszenia prawa procesowego, stwierdzić należy że wbrew twierdzeniom kasatorów uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje na rzeczywisty zakres rozstrzygania oraz na tok rozumowania, który doprowadził do określonej oceny rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu. Mimo, że rozważania dotyczące definicji celu publicznego są częściowo błędne, nie miał to jakiegokolwiek wpływu na samą prawidłowość rozstrzygnięcia. Kluczowe jest to, że uzasadnienie zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera ono wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w przepisie art. 141 § 4 Ppsa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji odniósł się do zarzutów i argumentów przedstawionych w skardze oraz wszechstronnie wyjaśnił podstawę prawną wyroku, wskazując, że nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego, jak również wskazał na podstawę prawną rozstrzygnięcia. Podnoszone w skargach kasacyjnych uchybienia uzasadnienia nie miały jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Przypomnieć należy, że to Sąd dokonuje wykładni prawa, nie przeprowadzając w tym zakresie dowodu z opinii prawnych. W tym kontekście zarzuty dotyczące nieuwzględnienia opinii prawnej nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w ogóle wymyka się kontroli instancyjnej, bez powiązania go z odpowiednim przepisami prawa materialnego i procesowego, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W związku z powyższym stwierdzić, należy że zarzuty naruszenia prawa procesowego są nieusprawiedliwione. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że podstawowym problemem w niniejszej sprawie jest kwestia ewentualnego naruszenia władztwa planistycznego i nieuprawnionej ingerencji w prawa właścicielskie do ww. nieruchomości poprzez wskazanie w planie, że teren 7.UK stanowi teren inwestycji celu publicznego. Przy czym spór ten ma w zasadzie charakter historyczny z uwagi na zmiany legislacyjne, jakie weszły w życie w 2015 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sytuacja planistyczna i możliwości zagospodarowania przestrzeni ww. działki biorąc pod uwagę jej wielkość i dotychczasowe przeznaczenie, w żadnym zakresie nie zmieniły się skutkiem uchwalenia ww. uchwały planistycznej z 2014 r. Tak pod rządami pierwotnej wersji § 22 planu, jak i jego znowelizowanej wersji, samodzielna zabudowa ww. nieruchomości nie wchodziła w grę. Rację ma organ wskazując w kolejnych pismach na brak pogorszenia sytuacji skarżącej spółki. Co jednak najważniejsze, plan miejscowy i jego zapisy nie przesądzają o dopuszczalności wywłaszczenia. Wprowadzenie do planu miejscowego zapisu, że teren jest inwestycją celu publicznego, nie otwiera automatycznie drogi do wywłaszczenia nieruchomości. Treść art. 6 ugn definiującego katalog celów publicznych, w żaden sposób nie jest modyfikowana ustaleniami planu miejscowego. O dopuszczalności wywłaszczenia decyduje to, czy jest ona niezbędna na cel publiczny w rozumieniu art. 6 ugn, co wynika wprost z treści art. 112 ust. 3 ugn. Wywłaszczenie musi być bowiem postrzegane jako środek ultima ratio ingerencji w prawo własności nieruchomości. W tym kontekście należy zaznaczyć że jest wiele celów publicznych, które z definicji są niewywłaszczalne przykładowo poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin objętych własnością górniczą; ochrona krajobrazu i przyrody na terenach parków narodowych i rezerwatów przyrody czy wreszcie infrastruktura łączności publicznej, której lokalizacja co do zasady nie wymaga wywłaszczenia. Dlatego też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sporny zapis planu nie miał żadnego znaczenia normatywnego. Wszelkie rozważania o treści art. 6 pkt 10 ugn przedstawione przez organ są oczywiście błędne ale nie wywierały one żadnych skutków dla wykonywania prawa własności właściciela ww. działki. Dlatego nie można mówić o naruszeniu art. 2 pkt 5 upzp w zw. z wart. 6 pkt 10 ugn, jak również art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 1 protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. W żaden sposób plan miejscowy w znowelizowanej wersji nie dokonał jakiegokolwiek ograniczenia w wykonywaniu prawa własności przez skarżących. W świetle powyższego również zarzuty naruszenia art. 4 ust. 1 upzpz oraz art. 6 pkt 1-10 ugn wraz z art. 7 Konstytucji RP jak i art. 2 Konstytucji w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 2 upzpz oraz § 25 ust. 1 § 29 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" są bezzasadne. Wspomniany kontekst historyczny sprawy, wynika z tego że z dniem 18 listopada 2015 r. zmieniła się treść art. 6 pkt 6 ugn (wejście w życie ww. ustawy o rewitalizacji) i muzea oraz teatry – jako instytucje kultury zostały zaliczone do kategorii celu publicznego. Nawet zatem ewentualne stwierdzenie nieważności kwestionowanego zapisu planu i tak nie miałoby żadnego znaczenia, bo określona aktywność stała się z mocy prawa celem publicznym. W tym stanie rzeczy wszystkie podstawy kasacyjne są niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargi kasacyjne oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.