VII SA/Wa 939/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska,, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant ref. staż. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych skargę oddala Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków we [...] na podstawie art. 89 ust. 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2014 poz. 1446), w związku z art. 5 pkt 3, art. 6 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.2013.267) nakazał "[...]" Spółka z o.o., - właścicielowi budynku pokoszarowego, położonego na ,działce nr [...], przy ul. [...] w [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją [...] z dnia [...] grudnia 1986 r., przeprowadzenie w powyższym budynku następujących prac konserwatorskich i robót budowlanych mających na celu: 1. zabezpieczenie otworów okiennych i drzwiowych przed dostępem osób z zewnątrz, 2. usunięcie samosiewów przylegających do budynku, a także 3. uzupełnienie, naprawę i wymianę instalacji odprowadzającej wodę (rynny i rury spustowe), 4. osuszenie piwnic, 5. odbudowę dachu z równoczesnym zabezpieczeniem kominów i szczytów. Jednocześnie określono, że prace wymienione w punktach 1-2 należy wykonać w terminie do dnia 31 marca 2015r., prace wymienione w punktach 3-5 w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lutego 2015r. (znak: [...]) po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. od powyższej decyzji, na podstawie art. 138 §1 pkt 2 kpa - uchylił zaskarżoną decyzję w części sentencji nakazującej zabezpieczenie otworów okiennych i drzwiowych przed dostępem osób z zewnątrz, w terminie do dnia 31 marca 2015 r. - i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji; - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podał, iż budynek pokoszarowy, położony na działce nr [...], przy ul. [...] w [...], został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 1986 r. W czasie kontroli przeprowadzonej przez organy konserwatorskie w dniu [...] czerwca 2014r. stwierdzono, że właściciel obiektu nie przeprowadził żadnych prac, które zabezpieczyłyby zabytkowy budynek przed postępującą degradacją po pożarze, który miał miejsce w kwietniu 2013r. W jego wyniku spłonął dach budynku co powoduje napływ wód opadowych do wnętrza obiektu i zawilgocenie murów. Ponieważ stan zachowania budynku wymagał natychmiastowego wykonania prac zabezpieczających Minister uznał, iż prawidłowo, w oparciu o art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakazano wykonanie wskazanych robót budowlanych i prac konserwatorskich, z wyjątkiem określonych w pkt 1 sentencji decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Nakazanie określonego w pkt 1 decyzji zabezpieczenia otworów okiennych i drzwiowych przed dostępem osób z zewnątrz nie stanowi prac konserwatorskich w rozumieniu art. 3 pkt 6 cytowanej ustawy, ani też robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pracami konserwatorskimi są działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań, robotami budowlanymi natomiast w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy, są roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że obowiązki właściciela lub posiadacza zabytku zastały określone w art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Opieka ta polega w szczególności na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, a także korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Rola dysponenta zabytku sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu ze względu na jego walory architektoniczne, historyczne czy naukowe. Zabytek przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela, którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone, stosownie do art. 5 pkt 3 i 4 cytowanej ustawy. Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że wykonanie nakazanych prac będzie stanowiło obciążenie finansowe dla dysponenta zabytku, który jednak może ubiegać się o dotacje na sfinansowanie nakazanych prac. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ma decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2015r. wniosła [...] Sp. z o.o. z siedziba w [...]. Decyzji zarzucono naruszenie: - art. 4 pkt 2 w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię z uwagi na to, że wskazana regulacja zobowiązuje właściciela zabytkowej nieruchomości jedynie do zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku, nie zaś odbudowy części zabytku, pomijając w zupełności fakt, iż dyspozycja art. 45 ust. 1 pkt oraz ust. 2 stanowi jedyną podstawę uprawniającą organ do nałożenia na właściciela zabytku obowiązku dokonania odbudowy zabytkowej nieruchomości i to tylko i wyłącznie wobec podmiotu, który dopuścił się naruszenia przepisów o zabytkach. W okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca, bowiem do zniszczenia konstrukcji dachu doszło w wyniku pożaru wywołanego działaniem nieznanych sprawców, a więc w sposób niezawiniony przez skarżącą; - art. 5 pkt 3 i 4 w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji nałożenie na skarżąca zbyt daleko idących obowiązków polegających na rekonstrukcji historycznego kształtu zadaszenia w zabytkowej nieruchomości w sytuacji gdy, powołany przepis wskazuje jedynie, iż właściciel zabytkowej nieruchomości winien zabezpieczyć i utrzymać zabytek oraz jego otoczenie w jak najlepszym stanie oraz korzystać z niego w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości, pomijając przy tym, iż jedynie art. 45 wskazanej ustawy uprawnia organ do nałożenia obowiązku odbudowy zabytku i to tylko na podmiot, który dopuścił się naruszenia przepisów o zabytkach. - art. 49 ust 1 i 2 ustawy o ochronie i opiece nad zabytkami - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a zarazem dokonanie błędnej wykładni z uwagi na nałożenie zbyt daleko idącego obowiązku odbudowy zabytkowego dachu, co pociągnie za sobą znaczne koszty w sytuacji, gdy uszkodzenie zabytkowej nieruchomości nastąpiło z przyczyn niezależnych od skarżącej; - a także naruszenie art. 7, 77, 107 §3 kpa oraz art. 138 §1 kpa. Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2015r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zasadniczym zakresie utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2014r. wydaną na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, którą nałożono na skarżącą Spółkę, będącą właścicielem budynku pokoszarowego, położonego na działce nr [...], przy ul. [...] w [...], wpisanego do rejestru zabytków, wykonanie określonych prac konserwatorskich i robót budowlanych niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Decyzja organu pierwszej instancji wzruszona została jedynie w zakresie obowiązku nałożonego w pkt 1, z uwagi na to, iż zobowiązanie do zabezpieczenia zabytkowego obiektu przed dostępem osób z zewnątrz wykraczało poza kompetencje organu konserwatorskiego. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowi art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stosownie do którego wojewódzki Konserwator Zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytki, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Wykonanie decyzji nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. Decyzja przewidziana w art. 49 ust. 1 cytowanej ustawy może być wydana przez właściwy organ, po kontroli zabytku i w ramach sprawowanego nadzoru konserwatorskiego. Obejmować może wyłącznie obowiązki z zakresu prac konserwatorskich lub robót budowlanych, które są niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku, a więc te które chronią zabytek przed dalszą degradacją. Art. 3 pkt 6 i pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zawiera legalną definicję prac konserwatorskich i robót budowlanych, przez które odpowiednio należy rozumieć działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań oraz roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku. Mając na względzie przytoczone regulacje prawne uznać należy, iż zakres i charakter nałożonych obowiązków ma wyłącznie na celu zahamowanie procesu degradacji zabytku, co oznacza, że organ nie przekroczył kompetencji wynikających z art. 49 ust. 1 cytowanej ustawy. W sprawie w sposób niesporny ustalono, i nie kwestionuje tych ustaleń także strona skarżąca, iż zabytkowy budynek pokoszarowy uległ pożarowi w wyniku, którego spłonął jego dach (kwiecień 2013r.). Przeprowadzona w dniu 26 czerwca 2014r. przez organy konserwatorskie kontrola wykazała, że właściciel nie podjął żadnych prac, które zabezpieczyłyby obiekt przed postępującą degradacją związaną z brakiem dachu i narażeniem wnętrza na bezpośrednie działanie warunków atmosferycznych. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Sąd nie podziela zarzutu skargi dotyczącego wykroczenia przez organ poza dyspozycję art. 49 ust. 1 ustawy. Orzeczony nakaz odbudowy spalonego dachu nie może być skutecznie zakwestionowany, gdyż ma on wyłącznie charakter zabezpieczający zabytek przed jego dalszą degradacją. Odnosząc się zaś do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 45 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że podmiotem obowiązanym do wykonania obowiązków określonych w art. 45 ustawy winien być właściciel nieruchomości, podczas gdy ustawodawca każe go poszukiwać w podmiocie który dopuścił się naruszenia, należy wskazać, iż jest to zarzut chybiony. W świetle ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, opieka nad zabytkiem ma charakter zindywidualizowany. Odpowiedzialny za jej realizację jest bowiem aktualny dysponent zabytku, czyli jego aktualny właściciel. Wpisanie budynku do rejestru zabytków nakłada na właścicieli obowiązek przestrzegania rygorów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Obowiązek sprawowania przez właściciela opieki nad zabytkiem został przez ustawodawcę określony w art. 5 powołanej ustawy. Rola dysponenta zabytku sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, jak najdłuższego utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne czy naukowe. Zatem zabytek przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela, którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone, zaś treść ustawowego ograniczenia sygnalizuje przepis art. 140 k.c. Zgodnie z tą ogólną zasadą, przewidzianą w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, należy uznać w warunkach niniejszej sprawy, iż pomiotem odpowiedzialnym za utrzymanie zabytku jest jego właściciel. Sąd nie podziela także zarzutów naruszenia przez organy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i z poszanowaniem art.107 §3 kpa uzasadniły swoje stanowisko. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.