IV SA/Wa 3214/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].08.2015 r., Nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...].02.2015 r., Nr [...] (zwanego dalej Starostą) odmawiającą wszczęcia, na wniosek spółki [...] sp. k., postępowania wywłaszczeniowego, dotyczącego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], o powierzchni 116 m². Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...].02.2015 r. Starosta [...] (wyznaczony przez Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości, z uwagi na konieczność wyłączenia się Prezydenta [...] od jej rozstrzygnięcia) odmówił wszczęcia przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego. Uprzednio spółka [...] sp. k., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika poinformowała Starostę, że Prezydent [...] nie nabył od wnioskodawcy nieruchomości objętej wnioskiem. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] uchylił tę decyzję w całości, ale z innych przyczyn niż podniesione w odwołaniu. Wojewoda [...] podzielił stanowisko Starosty, że spółka [...] sp. k. nie ma legitymacji do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, dlatego nie mógł zastosować regulacji zawartych w art. 114 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które odnoszą się do sytuacji, w których wnioskodawca działa w imieniu Skarbu Państwa (art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami - zwanej dalej u.g.n.) lub jednostki samorządu terytorialnego (art. 114 ust. 2 u.g.n.). Spółka ta nie jest bowiem ani podmiotem, który zamierza zrealizować cel publiczny na przedmiotowej nieruchomości, ani też nie jest podmiotem umocowanym do działania w imieniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Spółka [...] sp. k. jest natomiast właścicielem nieruchomości, której wniosek wywłaszczeniowy dotyczył. Wojewoda wyjaśnił, że Starosta [...] nie mógł wydać decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, o której mowa w art. 115 ust. 4 u.g.n., ponieważ przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do sytuacji, w których o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wystąpił organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego albo podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Organ odwoławczy nadmienił, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte pismem z dnia 18 września 2014 r. Organ I. instancji naruszył zatem art. 115 ust. 4 u.g.n., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie. W sytuacji bowiem, gdy po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego Starosta [...] ustalił, że wniosek wywłaszczeniowy pochodzi od podmiotu nieuprawnionego, powinien orzec o umorzeniu w trybie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowego, wszczętego już postępowania wywłaszczeniowego. We wniesionej skardze profesjonalny pełnomocnik [...] Sp. k. z siedzibą w [...] zaskarżył w całości decyzję Wojewody [...] i zarzucił jej: 1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, polegające na: a) zaakceptowaniu niewłaściwej interpretacji przez organ I. instancji treści żądania strony; b) błędnym ustaleniu, że wydanie decyzji I. instancji zostało poprzedzone obligatoryjnymi rokowaniami, o których mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n.; c) przyjęciu, że wszczęcie postępowania nastąpiło bez wniosku lub zawiadomienia uprawnionego do tego podmiotu; d) ograniczeniu się do formalnoprawnego stwierdzenia niedopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i nie zajęciu stanowiska co do istoty sprawy; 2) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania przed organem I. instancji, zamiast uchylenia decyzji I. instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia; 3) naruszenie art. 114 ust. 1 u.g.n., polegające na zaakceptowaniu stanu rzeczy, w którym organ I. instancji nie przeprowadził wskazanych w tym przepisie obligatoryjnych negocjacji ze stroną; 4) naruszenie art. 115 ust. 2-3 u.g.n. polegające na przyjęciu, za organem I. instancji, że postępowanie wywłaszczeniowe nie mogło zostać przeprowadzone, ze względu na brak wniosku lub zawiadomienia ze strony uprawnionego organu. Pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. Uzasadniając skargę pełnomocnik podkreślił, że Spółka domagała się przeprowadzenia negocjacji, których przedmiotem miało być uzgodnienie warunków nabycia od niej przedmiotowej nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej, a dopiero w razie braku osiągnięcia porozumienia - o wszczęcie właściwego postępowania wywłaszczeniowego. Organ II. instancji uznał zaś negocjacje z art. 114 ust. 1 u.g.n. za przeprowadzone. Zdaniem pełnomocnika Skarżącej, nigdy nie doszło do doręczenia stronie oferty negocjacyjnej. Organ odwoławczy natomiast, w jej ocenie, w zaskarżonej decyzji przyjął, że negocjacje zostały przeprowadzone, gmina nie nabyła od strony nieruchomości, zaś zarzut strony co do nieprzeprowadzenia negocjacji jest nieprawdziwy i niezasadny. W skardze podkreślono, że Starosta zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie i pismo to należało potraktować, jako zawiadomienie, o którym mowa w art. 115 ust. 1 zd. 1 i ust. 3 u.g.n. Pełnomocnik Skarżącej wskazał na lakoniczne uzasadnienia decyzji organów I. i II. instancji, które nie czynią zadość wymogom z art. 107 k.p.a., z którego wynika, że należało rozpoznać sprawę merytorycznie w całości. Ograniczenie się wyłącznie do kwestii formalnoprawnych nie spełnia wymogów prawnych przewidzianych dla uzasadnienia decyzji administracyjnej. Wywiódł także zarzut naruszenia art. 114 ust. 1 u.g.n. - z uwagi na nieprzeprowadzenie obligatoryjnych negocjacji w sprawie nabycia nieruchomości oraz zarzut naruszenia przepisów art. 115 ust. 2 i 3 u.g.n. - ze względu na błędne założenie co do braku w sprawie wniosku (zawiadomienia) właściwego organu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości poparł argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niniejsza sprawa rozpoznana została w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji we wskazanym trybie - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem – wbrew zarzutom skargi - zaskarżonej decyzji nie wydano z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Skarżąca występowała już uprzednio z wnioskiem o odszkodowanie za przedmiotową działkę, a jako podstawę swego żądania powołała art. 98 ust. 3 u.g.n. Skargę wniesioną od decyzji odmownych obu instancji, prawomocnym wyrokiem z dnia 26.02.2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1747/12 oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. We wskazanym wyroku Sąd stwierdził, że skoro w niniejszej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na postawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tym samym do jego zakończenia, Organ nie był uprawniony do zastosowania art. 117 ust. 1 u.g.n. i następnych w przedmiocie wypłaty odszkodowania, a jedynie mógł ocenić, czy istnieją podstawy do zastosowania wskazanego we wniosku z lipca 2011 r. przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. Konkludując Sąd ten stwierdził, że przepis art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., w oparciu o który została wydana decyzja zatwierdzająca podział, stanowi niejako przedpole postępowania wywłaszczeniowego i wyłącza prawo do odszkodowania w trybie przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. Wyraził też pogląd, że skoro przedmiotowy podział nieruchomości nastąpił z urzędu, to nawet wtedy, gdy projekt podziału przewidział wydzielenie działki pod drogę publiczną ul. [...] - nie przeszła ona na własność Skarbu Państwa, ani też na jednostkę samorządu terytorialnego. Wydzielona pod drogę działka pozostała nadal własnością właściciela. Jej nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa może nastąpić w drodze czynności cywilnoprawnej lub wywłaszczenia, w wyniku którego następnie zostaje ustalone odszkodowanie. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, należy mieć na względzie, że wydając przywołany wyrok z dnia 26.02.2013 r. WSA - koncentrując się na braku podstaw do żądania przeprowadzenia rokowań, a w razie ich niepowodzenia do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w nawiązaniu do art. 98 u.g.n. – nie ustalał, czy przedmiotowa inwestycja celu publicznego została już zrealizowana. Stąd ogólnikowo powołał się na możliwość uzyskania odszkodowania na zasadach ogólnych (art. 97 w zw. z art. 212 i następnych u.g.n.), po spełnieniu wynikających z nich wymogów, a więc po wszczęciu z urzędu tego postępowania. Okolicznością bezsporną jest, że postępowanie podziałowe w tej sprawie wszczęto z urzędu na rzecz Skarbu Państwa (art. 97 ust. 3 ugn). Artykuł 115 u.g.n. stanowi bowiem, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu. Przy czym wszczęcie postępowania z urzędu może także nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Decyzją z dnia [...].02.2001 r., nr [...] Burmistrz Gminy [...], w oparciu o przepis art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., zatwierdził z urzędu projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW Nr [...], położonej przy ul. [...] i [...] na terenie Gminy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] w obrębie [...]. W wyniku tego podziału powstała działka nr [...] o pow. 116 m² - przeznaczona pod ulicę [...], działka nr [...] o pow. 464 m² oraz działka nr [...] o pow. 42 m² - przeznaczona pod ulicę [...]. Fakt wszczęcia owego postępowania podziałowego z urzędu potwierdził także, o czym już była mowa, WSA we wskazanym prawomocnym wyroku. Do tej okoliczności wydawała się nawiązywać Skarżąca, składając wniosek inicjujący to postępowanie administracyjne z dnia 31.10.2013 r. Stąd zasadnie przyjęły organy obu instancji, że spółka [...] sp. k. nie ma legitymacji do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w trybie art. 112 i następnych u.g.n. Uniemożliwiało to zastosowanie regulacji zawartych w art. 114 u.g.n., które odnoszą się do sytuacji, w których wnioskodawca działa w imieniu Skarbu Państwa (art. 114 ust. 1 u.g.n.) lub jednostki samorządu terytorialnego (art. 114 ust. 2 u.g.n.). Jakkolwiek Sąd dostrzega, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzono w sposób nieco lakoniczny i skrótowy, to jednak odpowiada ono prawu, a trafny zarzut skargi uchybienia art. 107 § 3 K.p.a. nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy. Przede wszystkim jednak, zważywszy na stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, wymaga podkreślenia, że obecnie nie tylko Skarżąca, ale również wskazane podmioty nie mogłyby wnioskować o wszczęcie przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego, skoro nie zostało ono wszczęte do czasu realizacji przedmiotowej inwestycji. Bezsporne jest, że inwestycja ta już dawno została zrealizowana, przy czym do czasu jej realizacji postępowania wywłaszczeniowego nie wszczęto. W tym stanie rzeczy, nie byłoby możliwe już także wydanie decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości w oparciu o art. 122a u.g.n. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko wówczas, gdy postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte przed zrealizowaniem owego celu publicznego, ale nie zakończone. Z tej zasadniczej przyczyny nie są trafne także pozostałe zarzuty skargi. W tym kontekście, wobec braku wszczęcia postepowania wywłaszczeniowego przed realizacją inwestycji, nie miało znaczenia, z punktu widzenia oceny trafności rozstrzygnięcia Organu II. instancji, czy Skarżąca wnosiła o prowadzenie rokowań, czy też o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i czy w tym zakresie Organ prawidłowo zinterpretował treść jej żądania. Podkreślenia wymaga bowiem, że w razie bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego przez Starostę do zawarcia umowy – nie byłoby już możliwe wszczęcie w rozpatrywanej sprawie postepowania wywłaszczeniowego (za późno). Stąd bezprzedmiotowe stawało się również występowanie na drodze administracyjnej do Starosty, o podjęcie rokowań, celem zawarcia stosownej umowy. Rokowania te bowiem stanowią obligatoryjny element poprzedzający właśnie wszczęcie postepowania wywłaszczeniowego, są uprzednie względem postępowania wywłaszczeniowego i jemu służą. Są zatem celowe tylko wówczas, gdy w razie ich niepowodzenia można wszcząć postępowanie wywłaszczeniowe. Skoro więc postępowanie wywłaszczeniowe w rozpatrywanej sprawie nie mogło już zostać wszczęte i prowadzone, bezprzedmiotowe stawało się również żądanie prowadzenia owych rokowań na drodze postępowania administracyjnego. Nie jest przy tym trafny wywód skargi, że Organ II. instancji przyjął, iż rokowania zostały bezskutecznie przeprowadzone. Takie stanowisko nie zostało wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził natomiast wyraźnie, że spółka [...] sp. k. nie ma legitymacji do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i to stanowisko jest trafne. W sytuacji zatem, gdy wnioskowane wywłaszczenie nie może już być przeprowadzone na podstawie przepisów u.g.n., w ramach postępowania administracyjnego - pozostaje jedynie dochodzenie roszczeń w postępowaniu cywilnym, przed Sądem powszechnym. Uruchomienie właściwego trybu postępowania cywilnego pozostaje w gestii profesjonalnego pełnomocnika, reprezentującego Skarżącą w tej sprawie. Wobec tego trafnie przyjęto w zaskarżonej decyzji, że Skarżąca nie może wnioskować o przeprowadzenie tego postępowania, będącego de facto postępowaniem wywłaszczeniowym, które miałoby prowadzić do przyznania odszkodowania w trybie administracyjnym. Należy też zauważyć, że w ocenie Sądu, bez wpływu na wynik sprawy pozostawało błędne powiadomienie Starosty [...] z dnia 18.09.2014 r. "o wszczęciu postępowania administracyjnego z wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na zasadach ogólnych art. 112 i następne u.g.n." Wszczęcie tego postępowania, wobec wskazanych okoliczności, było wadliwe jako spóźnione względem terminu realizacji przedmiotowej inwestycji. Skutkowało jedynie tym, że Organ I. instancji nie mógł już odmówić wszczęcia tego postępowania, a zobowiązany był do jego umorzenia jako bezprzedmiotowego, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Uchybienie to trafnie dostrzegł Wojewoda, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie w reformatoryjne. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.