I OSK 2163/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Sędziowie NSA Zbigniew Ślusarczyk del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2132/15 w sprawie ze skargi Gminy L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 maja 2016 r. oddalił skargę Gminy L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] 2015 r. w przedmiocie reformy rolnej. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu [...] 2001 r. E. T. jako jeden z następców prawnych byłego właściciela majątku ziemskiego "Dobra Ziemskie [...]", zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51) decyzji stwierdzającej, że część majątku ziemskiego [...] o powierzchni 15 ha, opisanego w księdze hipotecznej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Wojewoda [...] decyzją z [...] 2003 r. orzekł, że budynek dworski (mieszkalny) wraz z parkiem wchodzącym w skład majątku ziemskiego "[...]" o powierzchni 411,16 ha podlegał przejęciu na podstawie dekretu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] marca 2005 r. uchylił powyższą decyzję w całości i umorzył postępowanie w I instancji. W dniu [...] 2011 r. E. T., L. M., M. K. S. z domu M., E. K. zwrócili się do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość stanowiąca zespół dworsko - parkowy w [...], składająca się z działek obecnie oznaczonych nr ewidencyjnym [...] i [...], obręb [...] (o łącznej powierzchni 0,78 ha) nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wojewoda [...] decyzją z [...] 2013 r. orzekł, że zespół dworsko - parkowy usytuowany obecnie na działkach [...] i [...], wchodzący w skład majątku ziemskiego [...], gmina [...], powiat [...], podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Decyzją z [...] 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] 2013 r. i orzekł, że opisany powyżej zespół dworsko - parkowy nie podlegał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w toku postępowania odwoławczego ustalił, że majątek ziemski [...] obejmował powierzchnię 411,28 ha. W 1934 r. z majątku wydzielono dwie nieruchomości: "Dobra ziemskie [...]" oraz "Dobra ziemskie [...]", dla których założono osobne księgi wieczyste. Pozostała część dóbr ziemskich [...] o powierzchni 122,28 ha została objęta odrębną księgą wieczystą. Na podstawie wpisu zamieszczonego w księdze hipotecznej "Dobra ziemskie [...]" oraz zaświadczenia wydanego przez Sąd Powiatowy w [...] ustalono, że właścicielem zespołu dworsko-parkowego w [...] był K. S. Z protokołu przejęcia na cele reformy rolnej majątku [...] sporządzonego [...] 1945 r. oraz z zaświadczenia wydanego przez Sąd Powiatowy w [...] wynika, że nieruchomość o powierzchni 411,16 ha przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu. Wprawdzie w protokole nie wskazano, jaka konkretnie litera art. 2 ust. 1 dekretu miała zastosowanie, jednakże z powierzchni i charakteru gruntów wchodzących w skład przedmiotowej nieruchomości - zdaniem organu - wynika, że była to lit. e. W odniesieniu do powyższego stanu faktycznego Minister zauważył, że protokół przejęcia nieruchomości stanowi tylko formalne potwierdzenie przejęcia przez Państwo nieruchomości, które de facto nastąpiło ex lege z dniem 13 września 1944 r. na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Dalej Minister wskazał, że ogólny obszar przejętego przez Państwo majątku wynosił 411,16 ha, z czego ziemi ornej 187,04 ha, łąk i pastwisk 34,5 ha, lasów 173,12 ha, ogrodów warzywnych 1,96 ha, stawów rybnych 0,79 ha, nieużytków 13,75 ha. Rozmiar powierzchni ogólnej gruntów wchodzących w skład nieruchomości ziemskiej "Dobra ziemskie [...]" wynosił 107,87 ha, przez co spełniał przesłankę normy obszarowej wskazaną w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Dokonując oceny charakteru gruntów wchodzących w jej skład Minister podkreślił, że ze "Szkicu parcelacji majątku państwowego [...]", jak również z pisma Starostwa Powiatowego w [...] wynika, że na terenie obecnej działki nr [...] mieścił się dwór. Natomiast na obszarze sąsiadujących działek znajdowały się dwa budynki. Dokumenty, którymi dysponował organ II instancji nie pozwoliły na dokładne określenie ich położenia z uwzględnieniem obecnego podziału ewidencyjnego nieruchomości. Organ wskazał, że ww. budynki znajdowały się na granicy działek obecnie oznaczonych nr [...] i [...]. Dokumenty zgromadzone w przedmiotowej sprawie, jak również zeznania świadków nie zawierają żadnych informacji na temat charakteru i przeznaczenia ww. zabudowań. Niewielkie budynki położone przy dworze mogły być, zdaniem Ministra, wykorzystywane na własny użytek właścicieli dworu, a dla dokonania oceny przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości duże znaczenie ma ich położenie. Organ uznał, że mapa parcelacji majątku z 1945 r. pozwala na dokonanie systematyki zabudowań znajdujących się w majątku [...], w oparciu układ i charakterystykę rozmieszczania naniesień na tym terenie. Mając na uwadze treści ww. mapy, jak również zeznania świadków przyjęto, że część gospodarcza zabudowań stanowiła zwarty kompleks budynków położony na wschód od dworu i oddzielony od niego bitą drogą gruntową prowadzącą w kierunku wsi [...]. Od południa dwór oddzielał mur, za którym znajdował się kościół. Układ zabudowy terenu, na którym stał dwór jak i również nieruchomości go otaczające jednoznacznie w ocenie Ministra przemawiają za uznaniem, że budynki położone w granicach zespołu dworsko - parkowego nie miały charakteru rolnego. Minister podkreślił, że na podstawie "Szkicu parcelacji majątku państwowego [...]" z 1945 r. nie można ustalić charakteru użytków mieszczących się na tym terenie. Mapa nie posiada legendy, natomiast przedmiotowe grunty oznaczono jako białe pola. Na podstawie "Szkicu parcelacji majątku państwowego [...]" sporządzonego w 1961 r. ustalono, że w skład obecnej działki o nr [...] z wyłączeniem dworu oraz otaczającego go pasma ziemi wchodziły sady. W celu dokładnego ustalenia położenia sadu na terenie działek o nr [...] i [...] (z uwzględnieniem stanu nieruchomości na dzień 13 września 1944 r.), organ II instancji wystąpił w trybie art. 136 k.p.a. o uzupełnienie materiału dowodowego. Pismem z [...] 2015 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...], Archiwum Akt Nowych, Archiwum Państwowego w Łodzi, Urzędu Gminy [...] o przesłanie przedwojennych dokumentów dotyczących nieruchomości ziemskiej położonej w [...]. Organ nie uzyskał żadnych dokumentów pozwalających na określenie powierzchni i położenia sadu na terenie obecnej działki nr [...] i [...]. Ustalił jedynie, że sad (zamiennie nazywany ogrodem) znajdował się blisko dworu w środku ogrodzenia. Jeden ze świadków I. Z. oświadczył, że sad położony był od strony zachodniej pałacu i rozpościerał się do samych łąk. W świetle okoliczności przedmiotowej sprawy Minister stwierdził, że nie dysponuje żadnymi dokumentami pozwalającymi na precyzyjne wskazanie granicy biegnącej między dworem a sadem, a także określenie dokładnej powierzchni sadu położonego na terenie działek o nr [...]. Trudno również określić rodzaj i gatunek drzew, które rosły na terenie ww. nieruchomości. Z jednej strony, z zeznań świadków wyraźnie wynika, że na terenie zespołu dworsko - parkowego znajdował się sad. Z drugiej strony, świadkowie w swoich zeznaniach oświadczają, że przed wojną na tym terenie rosły drzewa ozdobne takie jak kasztany, lipy, dęby. Gatunek tych drzew, zdaniem Ministra, przemawia za zaklasyfikowaniem terenu, na którym występowały jako obszar roślinności parkowej. W aktach sprawy nie ma natomiast żadnych dokumentów określających powierzchnię drzew o charakterze parkowym, a także ich położenie względem dworu bądź występującego na tym obszarze sadu. Aktualne zdjęcia zespołu dworsko - parkowego nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że na terenie zespołu znajdowała się roślinność parkowa, a organ bada charakter nieruchomości z uwzględnieniem jego stanu na dzień przejęcia na cele reformy rolnej tj. 13 września 1944 r. Obecny stan zadrzewienia występujący na terenie zespołu dworsko - parkowego w żadnej mierze nie przesądza o fakcie, że 70 lat wcześniej rosły tam również takiego rodzaju drzewa. Teren porośnięty sadem mógł zostać wycięty, a w jego miejsce mogły być posadzone nowe ozdobne drzewa. Kluczowe znaczenie dla dokonania klasyfikacji gruntów wchodzących w skład nieruchomości ma - zdaniem Ministra - "Wykaz rozrachunkowy nabywców działek rozparcelowanego majątku państwowego [...]". Dokument ten stanowi zestawienie ponumerowanych parceli powstałych w wyniku podziału nieruchomości [...] wraz z dokładnym wskazaniem nabywców, rozmiaru powierzchni oraz charakteru poszczególnych działek. Zespół dworsko - parkowy położony był na parceli nr [...], której powierzchnia stanowiła obszar 15 ha. W dokumencie tym jako właściciel ww. parceli widnieje Gminna Szkoła [...], natomiast grunty wchodzące w skład przedmiotowej nieruchomości zostały zaklasyfikowane jako nieużytki (podwórza, drogi, rowy). Wykaz stanowi załącznik do decyzji z [...] 1946 r. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że dane zawarte w dokumencie wskazują w sposób wiarygodny charakter gruntów wchodzących w skład zespołu dworsko-parkowego, z uwzględnieniem stanu ww. nieruchomości na dzień 13 września 1944 r. Wykaz ten powstał bowiem niespełna 1 rok i 3 miesiące po dniu wejścia w życie dekretu, a więc charakter gruntów przedstawionych w wykazie nie mógł w sposób zasadniczy odbiegać od jego stanu z dnia 13 września 1944 r. Konkludując Minister stwierdził, że na podstawie dokumentów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie grunty wchodzące w skład nieruchomości oznaczonej nr [...] (z uwzględnieniem ich stanu na dzień 13 września 1944 r.) to nieużytki. Jednym dowodem pozwalającym na ogólne stwierdzenie, że w granicach ww. działek mieściły się grunty rolne (tj. sad owocowy) są zeznania świadków. Natomiast organ nie dysponuje żadnymi dokumentami pozwalającym na wskazanie, że sad zajmował ściśle określony obszar nieruchomości położonej w granicach działek o nr [...]. Potencjalne ustalenia organu dotyczące powierzchni i położenia sadu na terenie zespołu dworsko-parkowego w [...], nie poparte wiarygodnymi dowodami nie mogą być uznane za okoliczności stanu faktycznego warunkujące wydanie rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony postępowania. Dokonując analizy dowodów zgromadzonych w sprawie organ odwoławczy wskazał, że prawdopodobnie na terenie zespołu mógł znajdować się niewielki sad, a także roślinność o charakterze parkowym. Z protokołu przejęcia majątku [...] sporządzonego w dniu [...] 1945 r. nie można jednak wywodzić faktu, że skoro w skład majątku [...] wchodził m. in. obszar 1,96 ha ogrodów warzywnych, to obszar sadu znajdującego się przy dworze stanowił część nieruchomości zaklasyfikowanej przez Komisarza Ziemskiego jako ogród warzywny. Najbardziej wiarygodnym dowodem, który pozwolił organowi odwoławczemu na ustalenie, że grunty wchodzące w skład zespołu dworsko - parkowego nie miały charakteru rolnego jest "Wykaz rozrachunkowy nabywców działek rozparcelowanego majątku państwowego [...]". Wobec powyższego Minister stwierdził, że występujący prawdopodobnie na tym terenie sad, a także roślinność parkowa to nieużytki, które pełniły funkcję dekoracyjną. Następnie organ odwoławczy dokonał zbadania, czy między tą częścią a pozostałą - rolniczą - częścią majątku zachodzi tzw. związek funkcjonalny. W tym zakresie przyjął, że pomiędzy zespołem dworsko - parkowym, a częścią majątku "Dobra ziemskie [...]" nie zachodziła zależność funkcjonalna wskazująca na niemożność funkcjonowania obu tych części niezależnie od siebie. Teren zespołu był oddzielony od pozostałej części gospodarczej majątku. Na wschód od dworu znajdowała się naturalna granica zespołu, bita droga gruntowa prowadząca do wsi [...], natomiast od południa położony był mur odgradzający przedmiotową nieruchomość od terenu probostwa. Natomiast, z zeznań świadka wynika, że od północy - [...] umieszczony był drut kolczasty. W aktach sprawy widnieje również wypowiedź E. M. wskazującego, że poza murem nie było żadnego ogrodzenia oddzielającego zespół dworsko - parkowy od pozostałej części nieruchomości "Dobra ziemskie [...]". Minister uznał, że charakter zabudowań otaczających zespół dworsko - parkowy pozwala na jego fizyczne wyodrębnienie od pozostałej gospodarczej części nieruchomości. Ponadto zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie wskazują, aby dwór był w jakikolwiek sposób wykorzystywany do celów działalności rolniczej. Jak wskazuje świadek, pałac (zamiennie nazywany dworem) był kompletnie oddzielony od części gospodarczej. Część gospodarcza nie znajdowała się w granicach zespołu pałacowego. Nie można też stwierdzić architektonicznego przystosowania dworu do sprawowania zarządu nad częścią gospodarczą, w szczególności nie wykazano istnienia żadnego biura czy kantoru, który mógłby trwale służyć do celów działalności administracyjnej. Na podstawie zeznań świadka J. K. ustalono, że właściciel ze względu na stan zdrowia oraz całkowity brak przygotowania do pracy w rolnictwie (z zawodu był aktorem) nie zajmował się administracją majątku. Sprawy związane z codzienną pracą były kierowane wyłącznie przez rządcę, który sporadycznie kontaktował się z właścicielem. Ostatnim rządcą majątku był D. Mieszkał on w budynku oddalonym o około 200 m od dworu. Nie miał upoważnienia do załatwiania poważniejszych spraw finansowych: kupna, sprzedaży, musiał uzgadniać te kwestie z właścicielem, który podejmował decyzję. Sprawozdania z pracy składał właścicielowi. Z kolei świadek I. Z. wskazał, że właściciel zajmował się majątkiem i miał zatrudnionego zarządcę S. Organ uwzględnił również zeznania E. M., z których wynika tylko tyle, że właściciel majątku zatrudniał włodarza o nazwisku W. Rządca mieszkał w budynku położonym w części gospodarczej majątku, w odległości od około 200 do 350 metrów od dworu (oddzielony od niego bitą drogą gruntową prowadzącą do wsi [...]). Minister nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji wskazującym, że o istnieniu związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem dworsko - parkowym, a nieruchomością "Dobra ziemskie [...]" decyduje dokonane przez Wojewodę ustalenie, że w skład zespołu wchodzi sad. Organ odwoławczy nie podzielił również poglądu wyrażonego przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazującego, że zespół dworsko - parkowy był niezbędny dla utworzenia szkoły rolniczej, a zatem realizował cele reformy rolnej wyrażone w art. 1 ust. 2 dekretu. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosła Gmina [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. dopuścił dowody załączone do skargi uznając, że uzupełniające postępowanie dowodowe umożliwi skonfrontowanie go z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy. Po rozpoznaniu sprawy Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd podkreślił, że zespół dworsko – parkowy w [...], który nie miał charakteru rolniczego (zgodnie z § 4 rozporządzenia wykonawczego, "za użytki rolne uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe"), mógłby podlegać pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, gdyby pozostawał w związku funkcjonalnym z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym i mógłby być wykorzystany na cele reformy rolnej. Sąd podzielił stanowisko Ministra, że zgromadzone w sprawie dowody świadczą o tym, iż pomiędzy nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, a zespołem dworsko – parkowym nie istniał nierozerwalny związek. Niewątpliwie majątek w [...] składał się z wyraźnie odizolowanych od siebie części. Część rezydencjalno - gospodarcza zamykała się w obszarze utworzonym przez drogę od wschodu, od południa mur oddzielający dwór od kościoła. Natomiast zabudowa folwarczna znajdowała się w odrębnej części, położonej na wschód od zespołu dworskiego, oddzielonej drogą, gdzie według zeznań świadka I. Z. zlokalizowane były budynki mieszkalne pracowników. Mieszkania dla pracowników rolnych nie znajdowały się w obrębie zespołu dworsko – parkowego, pałac był kompletnie oddzielony od części gospodarczej, a sad był w środku ogrodzenia, obok pałacu. Również świadek E. M. zeznał, że jak się wyszło z dworu był ogród (sad owocowy), budynki gospodarcze znajdowały się w części gospodarczej - budynek na 15 rodzin. Przed wojną na terenie zespołu były drzewa ozdobne, był sad. Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że w świetle przeprowadzonych dowodów wzajemne usytuowanie obiektów wchodzących w skład majątku pozwalało na wyodrębnienie części niezwiązanej z gospodarstwem rolnym. Z całego majątku można wyodrębnić części: dworsko-parkową z podwórzem gospodarczym, niewielkim sadem, zamiennie nazywanym ogrodem oraz część gospodarczą zabudowaną budynkami gospodarczymi dla pracowników rolnych. Tym samym część dworsko – parkowa stanowiła siedzibę właściciela i służyła wyłącznie jego potrzebom. Wyodrębnienie zespołu dworsko - parkowego od gospodarstwa rolnego oraz rolę pałacu, jako miejsca mieszkalnego wyłącznie dla rodziny Sroczyńskich, potwierdzili świadkowie, którzy ze względu na wiek i ówczesną świadomość mieli możliwość bezpośredniej obserwacji. Brak jest jakichkolwiek dowodów by niewielki ogród owocowy znajdujący się bezpośrednio przy dworze przeznaczony był do prowadzenia działalności rolniczej. Niewielkie rozmiary oraz położenie niewielkiego ogrodu czy sadu pomiędzy dworem a drogą przesądzają o jego przeznaczeniu jako ogrodu przydomowego, który służył wyłącznie na potrzeby mieszkańców dworu. Oceny powyższej - zdaniem Sądu - nie zmienia stanowisko skarżącej, że nie zarządca majątku, a jego właściciele faktycznie sprawowali zarząd swoimi dobrami. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że o istnieniu rozdzielności i samodzielności części dworsko-parkowej od gospodarstwa rolnego świadczyło zatrudnienie zarządcy majątku, który zamieszkiwał w budynku usytuowanym poza terenem pałacowym, po drugiej stronie drogi. Jak zeznał świadek J. K. formalnie administratorem, mającym upoważnienie był syn właścicielki K. S., którego obowiązki polegały na codziennym kontakcie z rządcą oraz podejmowaniu decyzji odnośnie zatrudnienia nowych pracowników. Oczywiste jest, że właściciel majątku z natury rzeczy jest uprawniony do ostatecznego decydowania, czy aprobaty, w kwestii zarządu majątkiem, tym niemniej trudno przyjąć, że właściciel wykonywał tę funkcję stale i "na bieżąco", skoro zatrudnienie fachowego zarządcy nie podlega dyskusji. O tworzeniu jednej całości dworu z gospodarstwem nie świadczy również pożyczka udzielona przez Towarzystwo Kredytowe Ziemskie, dla spłaty której zabezpieczenie stanowiło ubezpieczenie wszystkich budynków od ognia. Zdaniem Sądu, nie ma to znaczenia dla oceny funkcjonalnego i terytorialnego oddzielenia dworu od gospodarczej części majątku. Również zeznania świadka J. K., który w swoich zeznaniach mówił o jedności gospodarczej dworu i majątku pod stałym nadzorem rządcy oraz właścicielki nie mogą przesądzać o związku funkcjonalnym pomiędzy dworem i częścią rolniczą majątku, ponieważ to do organu administracji publicznej należy ustalenie tego związku w oparciu o całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie, a nie do świadka, który ponadto nie wiadomo co rozumie pod pojęciem jedność gospodarcza. Być może chodziło o osobę właściciela majątku. Sąd podkreślił, że związki zespołu pałacowo (dworsko) – parkowego z pozostałą częścią majątku ziemskiego o charakterze rolniczym, jedynie poprzez osobę właściciela i finansowanie potrzeb pałacu (dworu) z dochodów gospodarstwa, nie mogą być w ogóle uznane za związek funkcjonalny, uzasadniający przejęcie zespołu dworsko – parkowego (o charakterze nierolniczym), w trybie przepisów o reformie rolnej. Jest bowiem oczywiste, że z dochodów "części gospodarczej, rolniczej" możliwe jest zaspokajanie potrzeb bytowych i mieszkaniowych właściciela gospodarstwa i jego rodziny, niezależnie od tego, gdzie te potrzeby są zaspokajane. Samo jednak finansowanie utrzymania właściciela i jego siedziby nie może prowadzić do uznania związku funkcjonalnego z umownie rzecz ujmując "częścią rolniczą", jeśli część "nierolnicza", choć ziemska, nie jest niezbędna dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego. W niniejszej sprawie wiarygodnych dowodów na niezbędność zespołu dworsko – parkowego dla funkcjonowania pozostałej, "gospodarczej, rolniczej" części majątku [...] nie wykazano. Odnosząc się do dowodów dopuszczonych na rozprawie Sąd stwierdził, że jeśli chodzi o plany majątku [...], to potwierdzają one ustalenia poczynione przez Ministra, że dwór był wyraźnie oddzielony od pozostałych gruntów. Na planach tych wyraźnie uwidocznione jest, że dwór i pozostałe budynki oraz ogrody stanowią wyodrębnioną część. Zaznaczono również istniejące za drogą budynki gospodarcze, o których mówili świadkowie, a które przeznaczone były dla pracowników rolnych. Ogród owocowy – jako enklawa w zespole dworsko – parkowym – służyć mógł wyłącznie na potrzeby dworu i jego mieszkańców, ale nie był dostępny dla innych osób. Taka okoliczność również powodowałaby brak możliwości objęcia takiej enklawy przepisami o reformie rolnej. Sąd podkreślił, że cele reformy określone w art. 1 ust. 2 lit. a i b dekretu o reformie rolnej wskazują, iż nieruchomości ziemskie (lub ich części) o charakterze rolnym musiały umożliwiać w chwili ich przejęcia prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie przez podmioty, o których mowa w art. 1 ust. 2 lit. a i b dekretu, czyli przez podmioty inne niż dotychczasowy właściciel. W przypadku enklawy znajdującej się w otoczeniu nieruchomości nie podpadającej pod działanie dekretu takiej możliwości nie było, a ewentualny ogród mógł służyć jedynie mieszkańcom pałacu. Powyższe dotyczy także kilku uli, które znajdowały się w ogrodzie. Podobnie, zdaniem Sądu, nie miał znaczenia dla powyższej oceny fakt braku wyodrębnienia prawnego zespołu dworsko-parkowego. Zarówno dwór, jak i park (ogród owocowy) nie były nieruchomościami rolnymi, a tym samym nie mogły być przejęte na cele reformy rolnej. Również fakt przechowywania dokumentów własnościowych we dworze przez jego właścicieli nie może świadczyć o powiązaniu funkcjonalnym dworu z pozostałą rolniczą częścią majątku. Oczywistym jest przecież, że tego rodzaju dokumenty właściciel przechowuje w swoim miejscu zamieszkania, a nie np. u zarządcy-pracownika. Odnosząc się do Rejestru Przychodu i Rozchodu majątku [...] z lat 1914-1918 Sąd stwierdził, że pozostaje on bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, ponieważ nie ulega wątpliwości, że majątek ten zajmował się produkcją rolną, z której uzyskiwane były dochody. Powyższe jednak nie uzasadnia przejęcia także budynków stanowiących miejsce zamieszkania jego właścicieli. Również pozostałe dowody załączone do skargi potwierdzają jedynie, że majątek ziemski [...] zajmował się produkcją rolną, a ta okoliczność nie jest kwestionowana. Nie stanowią one natomiast istotnego dowodu, który podważałby ustalenia organu, że zespół dworsko-parkowy nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W tej sytuacji zarzut skargi dotyczący braku zebrania przez organ orzekający wszystkich dowodów niezbędnych do wyjaśnienia sprawy Sąd uznał za chybiony. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Gmina [...], reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty: I. naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: - art. 1 ust. 1 lit. e dekretu w zw. z § 11 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu, poprzez błędne przyjęcie, że zespół dworsko-parkowy podlegał wyłączeniu spod działania tego przepisu, gdyż nieruchomość była przeznaczona na cele mieszkalno-wypoczynkowe i nie miała charakteru rolnego, gdy tymczasem w bezpośredniej bliskości dworu usytuowany był ogród warzywny i 2 - hektarowy sad z ulami, wykorzystywane na cele rolnicze (sadownicze). W żadnym zaś razie nie były to nieużytki. Nadto całkowite pominięcie części drugiej art. 2 dekretu, który wskazuje, iż przejęciu podlegają nieruchomości ziemskie w całości oraz bezzasadne odrzucenie istnienia związku funkcjonalnego między zespołem dworsko-parkowym a pozostałą częścią nieruchomości. - art. 1 ust. 2 lit. d dekretu poprzez przyjęcie, że przepis ten wyklucza stwierdzenie, że zamiarem prawodawcy nie było generalnie przejmowanie nieruchomości niesłużących bezpośrednio produkcji rolnej, gdy tymczasem przepis ten "zarezerwowuje" tereny dla szkół, a w dworze mieściła się szkoła. - art. 7 dekretu PKWN po nowelizacji w 1945 r. poprzez przyjęcie, że zamiarem prawodawcy nie było przejęcie siedziby (miejsca zamieszkania) właściciela nieruchomości, gdy tymczasem pełnomocnicy przejmujący zarząd majątków mieli dokonać w terminie 3 dni "usunięcia" dotychczasowych właścicieli. II. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organu II instancji dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie i nie uchylenie w całości decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi mimo uzupełniającego przedstawienia dowodów przez stronę skarżącą w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. - art. 106 § 5 w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. przez błędną i dowolną ocenę materiału dowodowego i w konsekwencji naruszenie reguł postępowania dowodowego. Sąd I instancji mimo przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dokonał błędnej ich oceny, jak również błędnej oceny, iż organ II instancji ustalił stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami procedury administracyjnej oraz, iż dokonał on prawidłowej subsumcji tego stanu do dyspozycji powołanych przepisów prawa materialnego. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uzupełniające przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. aktualnej mapy zasadniczej w skali 1:1000 z naniesioną mapą archiwalną z 1942 r. Porównanie przedmiotowej mapy z mapą archiwalną z XII 1942 r., która została złożona w skardze i dopuszczona jako dowód w postępowaniu sądowym prowadzi do wniosku, że działki nr [...] mają charakter użytków rolnych pod postacią sadów, ogrodów warzywnych, gruntów ornych i łąk, co potwierdza fakt, iż parcela nr [...] została błędnie zaliczona do nieużytków w całości. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z ewidencji podatkowej Urzędu Skarbowego w [...] z lat 1937-1941 pozyskanej z Archiwum Państwowego w Łodzi, z której wynika, że J. Z. S. płaciła podatek gruntowy z gospodarstwa rolnego jak jednej całości oraz innych dowodów uzupełniających dołączonych do skargi kasacyjnej. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, działający w imieniu uczestników postępowania: E. R. T., L. M., M. K. S. z domu M. oraz E. K., adwokat wniósł o oddalenie tej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie należy zaznaczyć, że przymusowe przejmowanie nieruchomości rolnych przez Państwo regulowane dekretem PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia 6 września 1944 r. podyktowane było interesem społeczno-gospodarczym, którego motywy zostały przedstawione w art. 1 ust. 1 zdanie drugie. Przepis ten przyjmował, że ustrój rolny w Polsce oparty będzie na silnych, zdrowych i zdolnych do wydatnej produkcji gospodarstwach, stanowiących prywatną własność ich posiadaczy. Konkretyzując tak zakreślone idee, w art. 1 ust. 2 dekretu wskazano cele, dla realizacji których niezbędne było przeprowadzenie reformy. W art. 2 wskazano zaś kryteria przedmiotowe, jakimi powinny odpowiadać nieruchomości podlegające przejęciu. Materialnoprawną podstawę decyzji poddanej kontroli Sądu I instancji stanowił art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, który w swym pierwotnym brzmieniu przyjmował, że na cele reformy rolnej przejęciu będą podlegały nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym stanowiące własność czy współwłasność osób fizycznych lub prawnych o określonym areale. Późniejsza nowelizacja dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr, 3 poz. 9), do której odwołuje się skarga kasacyjna, polegała na skreśleniu wyrażenia: "o charakterze rolniczym". W tym miejscu od razu, z uwagi na odpowiednią w tej mierze argumentację skargi kasacyjnej, należy odwołać się do uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10 (ONSAiWSA z 2011 r. nr 2, poz. 23), w którym stwierdzono, że powyższa zmiana legislacyjna nie zmieniała istoty postanowień tego dekretu co do tego jakie nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r. Dekret z dnia 6 września 1944 r., również po zmianach, dotyczył nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym i tylko te nieruchomości, o ile spełniały jeszcze warunki określone w dekrecie, przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r. Przechodząc do meritum problemu zauważyć trzeba, że brak definicji pojęcia "nieruchomość ziemska" była przedmiotem pogłębionych rozważań Trybunału Konstytucyjnego (por. uchwała TK z 19 września 1990 r., W 3/89; OTK 1990/1/26 oraz uchwała TK z 16 kwietnia 1996 r., W 15/95; OTK 1996/I/15) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała NSA z 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06; ONSAiWSA 2006/5/123). W orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż pojęcie to powinno być wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do przepisów art. 1 ust. 2 dekretu, który ustalał, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 532/07, CBOSA, nie ma jakichkolwiek przesłanek, aby wszystkie nieruchomości wchodzące w skład danego majątku traktować jako nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, stanowiące funkcjonalną i gospodarczą całość, bez wyjaśnienia faktycznego ich charakteru. Nieruchomość ziemska w rozumieniu dekretu to nieruchomość o charakterze rolniczym lub powiązana funkcjonalnie z prowadzeniem produkcji rolnej. Skarga kasacyjna w zasadniczej swej argumentacji podnosi, że działki nr [...] podlegały reformie rolnej, ponieważ była to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym. Kwestionuje posługiwanie się wobec tych działek nazwą "zespół dworsko-parkowy", w sytuacji gdy już oficjalna nazwa "dobra ziemskie [...]" wskazuje na rolniczy charakter tych dóbr. Odmawiając słuszności tej argumentacji podkreślić trzeba, że - jak wywiedziono wcześniej - brak wyodrębnienia prawnego części nieruchomości z majątku ziemskiego nie uniemożliwia przeprowadzenia oceny i w jej wyniku uznania, że określona część przejętej nieruchomości nie spełnia przesłanek z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Okoliczności rozpoznawanej sprawy pozwalały Sądowi I instancji na przyjęcie, że zespół dworsko-parkowy ( z uwagi na jego zabudowę i charakter ( stanowił odrębnie zorganizowaną i funkcjonalnie powiązaną część nieruchomości gruntowej pełniącą przede wszystkim funkcję mieszkalną dla właściciela i jego rodziny. Na ocenę możliwości przejęcia tej części nieruchomości w trybie dekretu o reformie rolnej nie mógł znacząco wpływać ustalany w toku czynności dowodowych sposób jej rzeczywistego wykorzystania, zwłaszcza tego fragmentu gruntu, który wedle strony skarżącej był ogrodem warzywnym oraz sadem z drzewami owocowymi, a wedle ustaleń organu była tam posadzona roślinność o charakterze parkowym. Stwierdzić należy, że nawet przyjęcie wyprowadzanej koncepcji co do posadowienia na części tego zespołu drzew owocowych, czy ogrodu warzywnego, nie oznacza rolniczego wykorzystania przejętej w trybie dekretu tej części nieruchomości. Nie chodzi tu bowiem o jakiekolwiek użytkowanie gruntu, być może nakierowane na zbiór plonów na własny użytek dworu, ile prowadzenie działalności rolniczej przy dążeniu do maksymalizacji zbiorów celem wypracowania zysków. Z tego też względu nie mógł być uznany za wystarczający argument, iż przedstawione dokumenty, w tym mapy sytuacyjne, określały ten teren jako grunty orne, łąki, stawy, ogrody warzywne i sady. Nie jest bowiem wykluczone, że umiejscowione tam drzewa owocowe, o ile w rzeczywistości tak było, mogły stanowić architektoniczną koncepcję zagospodarowania najbliższej okolicy dworu w postaci usytuowania tego typu roślinności. W takim wypadku nie sposób mówić o rolniczym charakterze nieruchomości wchodzącej w skład zespołu. Nie można wreszcie przyjąć, by zespół dworsko-parkowy stanowił majątek, o którym mowa w § 11 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu. Wymienione w tym przepisie elementy stanowią osobiste części składowe ruchomego majątku właściciela przejmowanej nieruchomości. Trudno za takie uznać część nieruchomości tworzącej analizowany zespół. Wobec powyższego, dokonując oceny przejęcia nieruchomości pod kątem spełnienia przesłanki z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, należało uwzględnić istnienie funkcjonalnego związku części nieruchomości opisywanej jako zespół dworsko-parkowy z tą częścią majątku, która była w sposób nie budzący wątpliwości wykorzystywana rolniczo. Należy zatem podkreślić, że o związku zespołu z pozostałym majątkiem nieruchomym nie mogą przesądzać wyłącznie powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne. Związek funkcjonalny zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu dworsko - parkowego i odwrotnie. Wobec powyższego nie sposób zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej, iż sama okoliczność, że majątek ziemski służył utrzymaniu zespołu przesądza o istnieniu związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem a pozostałą częścią majątku ziemskiego. Zauważyć również należy, że skarga kasacyjna nie wykazuje żadnych gospodarczych powiązań zespołu z pozostałą częścią majątku nakierowanego na produkcję rolną. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 dekretu po jego nowelizacji w 1945 r., z którego autor skargi kasacyjnej wyprowadza wniosek o podpadaniu pod cele reformy budynków mieszkalnych właściciela nieruchomości wskazać trzeba, że norma ta stanowi, iż delegowani przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych pełnomocnicy po objęciu zarządu (art. 6) sporządzają przy współudziale komitetów folwarcznych dokładny spis objętych nieruchomości wraz z inwentarzem, dokonują zabezpieczenia tychże oraz usuwają w terminie trzydniowym dotychczasowych właścicieli. Z treści art. 7, tak jak i z pozostałych norm dekretu nie wynika, by na cele reformy rolnej przeznaczano nieruchomości nie mające charakteru rolniczego, a więc działek zabudowanych nie pozostających w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym wydzielone prawnie lub fizycznie. Jak już wyżej zauważono, również i ten przepis musi być wyjaśniany z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej. Tym bardziej więc brak jest podstaw do tego, aby generalnie przepisy nacjonalizujące, co wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 maja 1992 r. sygn. akt III ARN 23/92 (publ. OSP z 1993 r., nr 3, poz. 47), które wprowadziły tak rewolucyjne ograniczenie prawa własności, wyjaśniać jeszcze głębiej w kierunku ograniczenia prawa i do tego w drodze wykładni rozszerzającej. Przepisu art. 7 dekretu nie sposób zatem interpretować w ten sposób, jak wywodzi skarga kasacyjna, że reforma rolna zakładała przejmowanie na własność Państwa budynków mieszkalnych zajmowanych przez dotychczasowych właścicieli i takie przejmowanie było regułą a sytuacja przeciwna wyjątkiem. Tymczasem w świetle tego przepisu, przejęcie zarządu majątkiem, w tym budynków, dochodziło przy zaistnieniu przesłanek do zajęcia nieruchomości określonych w art. 2. Przepis art. 7 dekretu nie stanowił zatem samoistnej podstawy upoważniającej do przejęcia na cele reformy rolnej budynków mieszkalnych. Nie sposób również uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 lit. d dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, który jako jeden z celów reformy zakreśla zarezerwowanie odpowiednich terenów m.in. dla szkół. Przepis ten jednak wyznaczając kierunek, cel reformy nie może prowadzić do modyfikacji warunków, jakim powinny odpowiadać nieruchomości ziemskie przeznaczone na cele reformy rolnej, określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zatem z faktu, że w przejętym budynku dworskim zorganizowano szkołę, nie sposób wywodzić, że nieruchomość określana jako zespół dworsko-parkowy, w tym budynek mieszkalny właścicieli, odpowiadała warunkom z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Z powyższych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się być nieusprawiedliwione. Stwierdzić również należy, że pozbawione są racji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Z faktu, iż Sąd I instancji działając w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził dowód uzupełniający z dokumentów przedstawionych przez stronę skarżącą, nie sposób wyprowadzić twierdzenia, że postępowanie dowodowe powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Argumentacja przytoczona w skardze kasacyjnej nie pozbawia słuszności dokonanej przez Sąd I instancji oceny legalności zaskarżonej decyzji w kontekście przeprowadzonego przez ten Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego. Oceniając w tym kontekście załączone do skargi kasacyjnej graficzne zestawienia mapy archiwalnej z aktualną stwierdzić trzeba, że nie wnoszą one żadnych nowych informacji pozwalających na skuteczne podważenie dokonanej przez Sąd I instancji oceny. Również pozostałe dowody, pozostające w aktach administracyjnych sprawy, tj. szkic parcelacji i klasyfikacji gruntu majątku [...], jak również lista podziału ziemi z parcelacji oraz wykaz maszyn i urządzeń rolniczych majątku ziemskiego nie mogły przekonać o istnieniu faktów istotnie wpływających na ocenę prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska co do charakteru i znaczenia zespołu dworsko-parkowego w kontekście rolniczej działalności prowadzonej przez jego właściciela. Zgodzić się również należy ze stanowiskiem Sądu I instancji co do oceny przedstawionego dowodu z ewidencji podatkowej. Fakt uiszczania przez właścicieli majątku podatku gruntowego nie mógł świadczyć o rolniczym wykorzystywaniu działek oznaczonych aktualnie nr [...]. W świetle powyższego pozbawiony słuszności pozostawał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wywodzony z przekonania, że skarżący wykazał wadliwość postępowania prowadzonego przed organem odwoławczym w kontekście poczynionych w sprawie ustaleń stanu faktycznego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.