II OSK 1276/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy inspektor sądowy M. S. po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Inter E. Sp. z o.o. Sp. j. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2719/15 w sprawie ze skargi Inter E. Sp. z o.o. Sp. j. w M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 września 2015 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2719/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Inter E. sp. z o.o. sp. j. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 września 2015 r. znak ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) decyzją z dnia 28 września 2015 r. znak: ..., po rozpatrzeniu odwołania Inter E. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki jawnej (dalej: skarżąca), utrzymał w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia 30 lipca 2015 r. nr ..., znak: ..., stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: PINB) z dnia 9 grudnia 2008 r. nr ..., znak: ... Odnosząc się do podstawowej kwestii, dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji zależnej, jeśli została stwierdzona nieważność decyzji ją warunkującej, Sąd wskazał na związanie uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12. Argumentując swoje stanowisko w sprawie sąd m.in. wywiódł, że wbrew twierdzeniom skarżącej, dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji zależnej, jeśli stwierdzono nieważność decyzji warunkującej, nie podważa ani nie wyłącza obowiązywanie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zdaniem Sądu, argumentem za stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku w przypadku, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę jest konstytucyjna zasada rządów prawa (demokratycznego państwa prawnego) wyrażona w art. 2 Konstytucji z 1997 r. W kontekście konstytucyjnym, Sąd odrzucił twierdzenie skarżącej, że stwierdzenie lub orzeczenie nieważności pozwolenia na użytkowanie budynku narusza zasadę ochrony praw nabytych. Zwrócił uwagę na to, że według powoływanej wyżej uchwały NSA o sygn. akt I OPS 2/12 orzeczenie nieważności decyzji zależnej w przypadku stwierdzenia nieważności jest fakultatywne, a nie obligatoryjne. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie Wojewoda miał wszelkie powody, aby w dniu 30 lipca 2015 r. stwierdzić nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bowiem obie decyzje warunkujące udzielenie pozwolenia na użytkowanie zostały wcześniej ostatecznie wyeliminowane z obrotu prawnego: – w dniach 9 i 10 lipca 2008 r. Wojewoda M. stwierdził nieważność obu pozwoleń na budowę; – w dniu 30 czerwca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy obie decyzje Wojewody, z kolei – w dniu 21 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi skarżącej na decyzje Wojewody, a – w dniu 18 maja 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne. Nie było więc wątpliwości, że usunięcie z obrotu obu pozwoleń na budowę nastąpiło w sposób ostateczny i prawomocny. Z tego też względu Wojewoda nie skorzystał z potencjalnej możności nie orzekania o nieważności. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zasady prawnej, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną, przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji zależnej, nie można kwestionować poprzez powołanie się na upływ czasu. Zgodnie z powoływaną wcześniej uchwałą siedmiu sędziów NSA o sygn. akt I OPS 2/12 nieważność decyzji zależnej może być stwierdzona, kiedy mamy do czynienia z nieważnością decyzji warunkującej tę decyzję zależną. Nieważność decyzji administracyjnej nie jest po prostu tylko jedną z wad prawnych takiego aktu, jaka może mieć miejsce, lecz jest wadą najistotniejszą i rozstrzygającą. Nieważność oznacza, że uznaje się, iż taka decyzja nie istniała skutecznie od samego początku. Nieważność decyzji administracyjnej jest bowiem rozumiana jako bezskuteczność ex tunc, czyli nieskuteczność od samego początku. Stwierdzenie zatem w roku 2010 lub 2012 nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że organ administracji lub sąd uznaje podstawę prawną dla wydania decyzji zależnej od samego początku za zasadniczo wadliwą, czy po prostu nieistniejącą. W związku z tym nie można twierdzić, że mamy do czynienia z działaniem prawa wstecz. W sensie prawnym decyzje o pozwoleniu na budowę były nieważne już od momentu ich wydania, czyli już od roku 2006 i 2007. Wobec takiej sytuacji Sąd wywiódł, że nie można również twierdzić, że mamy do czynienia z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. Sąd pierwszej instancji uznał, że powołane przez skarżącą konsekwencje ekonomiczne i socjalne: po pierwsze, nie muszą automatycznie wystąpić w związku z utrzymaniem w mocy decyzji organu stwierdzającej nieważność pozwolenia na użytkowanie, po drugie, są to tylko skutki ekonomiczne i faktyczne, a zatem art. 156 § 2 mówiący o nieodwracalnych skutkach prawnych nie może być zastosowany, po trzecie, kiedy waży się różne interesy oraz ocenia się znaczenie praktyczne i prawne różnych konsekwencji podjętych decyzji, czyli skutków, to stwierdzenie skutku prawnego w postaci utrzymywania permanentnego stanu rażącej niezgodności z prawem w postaci istnienia budynku, wobec którego utracono pozwolenie na budowę, należy uznać za bardziej doniosły niż skutki sugerowane przez stronę skarżącą. Dodatkowo, zdaniem Sądu, pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych należy interpretować przede wszystkim w odniesieniu do prawa publicznego (przede wszystkim administracyjnego). Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwolenie na użytkowanie nie spowoduje konieczności zamknięcia zakładu pracy, jakim jest P., a jedynie umożliwi wszczęcie postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ustawy prawo budowlane oraz art. 59 ust. 5 tej ustawy. Wbrew temu co sugeruje skarżąca, stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie musi bezpośrednio i wyłącznie prowadzić do obowiązku dokonania rozbiórki wybudowanego nielegalnie budynku. Odrzucając zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a., a także art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a., Sąd odniósł się krótko do innych zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą i podniesionych w skardze w szczególności opartych na art. 7, 8, 9, 10, 75, 78 i 136 k.p.a. Wskazał, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę toczy się od ośmiu lat i materiały dowodowe były wielokrotnie przez wszystkie strony analizowane i oceniane. Czyniły to organy administracji pierwszej instancji (M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, a także sądy: Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny. Na każdym etapie tego postępowania, warunki wydania pozwoleń na budowę były skrupulatnie przedstawiane i rozważane przez podmioty uczestniczące w toczących się postępowaniach. Dodatkowo, decyzja o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na użytkowanie jest nie tyle decyzją opartą na jakichś nowych, nieznanych wcześniej, okolicznościach faktycznych, ale stanowi wynik oceny prawnej aktów administracji. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie, kluczową rolę odgrywa kwestia ściśle prawna, nie wymagająca ponownego badania materiału dowodowego, a mianowicie kwestia skutków prawnych wspomnianej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. W tym zakresie Sąd nie stwierdził więc ani braku zebrania całego materiału dowodowego i orzekania w oparciu o niepełny lub niejasny stan faktyczny, ani też braku rzetelnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji podjętej przez organ drugiej instancji, ani wreszcie braku możliwości zapoznania się przez stronę z materiałem dowodowym. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U z 2016 r. poz. 1259, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W skardze kasacyjnej Inter E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Sp. j. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie bezwzględnego oddziaływania zasady domina w stosunku do decyzji zależnej (pozwolenie na użytkowanie) w razie stwierdzenia nieważności decyzji podstawowej (pozwolenia na budowę), podczas gdy Sąd powinien był przyznać prymat konsekwencjom społecznym, gospodarczym i ekonomicznym prawomocnego stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie; 2. art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że przepis art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim zakazuje stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie znajduje zastosowania, podczas gdy skarżący w oparciu o pozwolenie na użytkowanie zawarł szereg umów o współpracy, umów o pracę, które nie mogą być rozwiązane na mocy decyzji administracyjnej; 3. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie i wydanie wyroku w oparciu o niepełny materiał dowodowy zebrany w sprawie, w szczególności poprzez nierozpoznanie i przeprowadzenie wniosków dowodowych zawartych w piśmie z dnia 30 listopada 2016 r., które miały na celu wykazanie nieodwracalnych skutków prawnych oraz wysokości szkody powstałej w skutek stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie; 4. art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez ogólnikowe i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie wyroku, pozbawiające stronę skarżącą informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a także uniemożliwiające prześledzenie toku rozumowania Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd powołał się na związanie uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12. Według uchwały "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a." Związanie Sądu uchwałą wynika z regulacji przyjętej w art. 269 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym "Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i § 2 stosuje się odpowiednio". Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przyjęte w uchwale, co oznacza, że nie stwierdza podstaw do wystąpienia zagadnienia prawnego do podjęcia uchwały. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo wyprowadził, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego jest decyzją zależną od decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika wprost z regulacji prawnej art. 59a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie można podzielić stanowiska, że zastosowanie w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, od której zależy rozstrzygnięcie sprawy pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego pozostawione jest fakultatywnemu zastosowaniu sankcji nieważności decyzji. Taka wykładnia jest sprzeczna z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, który nakazuje zastosowanie sankcji nieważności decyzji jeżeli została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie ma w tym zakresie podstaw do przeprowadzenia postępowania dowodowego. Fakt stwierdzenia prawomocną decyzją nieważności pozwolenia na budowę jest bezsporny i nie może zostać podważony w postępowaniu dowodowym. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Wywołanie nieodwracalnego skutku prawnego przez decyzję jest ograniczone do bezpośrednich skutków, które wywołała decyzja, a których nie można odwrócić czynnościami organu administracji publicznej. Do bezpośrednich skutków nie można zaliczyć podjętych przez skarżącego czynności związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Granice dopuszczalności dowodów w postępowaniu sądowoadministracyjnym wyznacza art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie było zatem podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego co do faktów, z których skarżący wywołuje nieodwracalne skutki prawne. Faktów tych jak wskazano nie można kwalifikować do nieodwracalnych skutków prawnych. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu Sąd wykazał zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym brak podstaw do zastosowania środków prawnych wobec tej decyzji. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.