II OSK 1496/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 29 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 8/16 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi B. C. na uchwałę komisji konkursowej powołanej przez Zarząd Województwa Kujawsko – Pomorskiego z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie wykluczenia z konkursu na stanowisko dyrektora teatru postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 29 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 8/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę B. C. na uchwałę komisji konkursowej powołanej przez Zarząd Województwa Kujawsko – Pomorskiego z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie wykluczenia z konkursu na stanowisko dyrektora teatru. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismem z 3 grudnia 2015 r. B. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę komisji konkursowej powołanej przez Zarząd Województwa Kujawsko – Pomorskiego z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie niedopuszczenia jego do II etapu postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora Teatru im. [...] w T. Sąd podniósł, że akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinien być skierowany do indywidualnego podmiotu i mieć charakter publicznoprawny, co oznacza, że skarga może dotyczyć aktów lub czynności tych organów, które są uprawnione do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia "działalności administracji publicznej". Ponadto, musi odnosić się do praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wymóg ten należy rozumieć w ten sposób, że dany akt lub czynność ustala (odmawia ustalenia), stwierdza (odmawia stwierdzenia), potwierdza (odmawia potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżone czynności tych warunków nie spełniają, nie są bowiem władczym działaniem kształtującym uprawnienie bądź obowiązek w indywidualnej sprawie. Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 5/14, uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły podjęta na podstawie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60, poz. 373 ze zm.) nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że poszczególne czynności podejmowane w postępowaniu konkursowym przez komisję, w tym czynność polegająca na odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, która przyjmuje formę uchwały zamieszczonej w protokole po przeprowadzeniu tego postępowania (§ 4 ust. 2 rozporządzenia), nie mieszczą się w kategoriach aktów oraz czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podejmowane przez komisję czynności nie są ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie są aktem prawa miejscowego lub też "innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej". Rozstrzygnięcie komisji nie może też być kwalifikowane jako "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Dopiero zarządzenie organu prowadzącego szkołę o zatwierdzeniu konkursu bądź jego unieważnieniu i zarządzeniu nowego konkursu jako wynik dokonanej przez ten organ obligatoryjnej oceny konkursu (a więc i wydanej uchwały komisji konkursowej), także pod względem nieuzasadnionego dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, jak również innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, jest aktem o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Sąd stwierdził, że wprawdzie przytoczona uchwała podjęta została w odniesieniu do stanu faktycznego powstałego na gruncie przepisów oświatowych, ale ma charakter generalny w zakresie kwalifikacji prawnej "czynności komisji konkursowych" i możliwości ich zaskarżenia na drodze sądowoadministracyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniósł B. C., zarzucając mu naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez skutkujące nieuzasadnionym odrzuceniem skargi bezpodstawne przyjęcie, że uchwała komisji konkursowej powołanej przez Zarząd Województwa Kujawsko – Pomorskiego z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie wykluczenia B. C. z konkursu na stanowisko dyrektora teatru nie mieści się w kategoriach aktu lub czynności wymienionych w powołanym przepisie i nie podlega w rezultacie kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy zarówno kwestię uprawnienia do udziału w konkursie na stanowisko dyrektora teatru jaki instytucji kultury podobnie jak i oceny jego wyniku winny być traktowane jako zdarzenia o istotnym znaczeniu prawnym, dotyczące istotnych uprawnień o charakterze publicznym dla jego uczestników, których naruszenie uzasadnia przyznanie uczestnikowi konkursu ochrony sądowej, a w rezultacie i prawo do zaskarżenia na drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Powołując powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kwalifikacja prawna przez Sąd I instancji zaskarżonej uchwały z [...] kwietnia 2015 r. jako niepodlegającej kognicji sądów administracyjnych jest prawidłowa. Uchwały komisji konkursowej w przedmiocie wykluczenia kandydata na stanowisko dyrektora teatru z etapu postępowania konkursowego nie zalicza się do objętych właściwością sądu administracyjnego form działania administracji publicznej wyliczonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W szczególności, wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, uchwała ta nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Art. 16 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 862) przewiduje możliwość wyłonienia kandydata na dyrektora instytucji kultury w drodze konkursu, której ograniczenie w odniesieniu do procesu naboru dyrektorów samorządowych instytucji kultury przewiduje ust. 2 tego przepisu. Procedura konkursowa stanowi zorganizowany ciąg czynności regulowanych przepisami rozporządzenia Ministra Kultury z 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz. U. z 2004 r., nr 154, poz. 1629), obejmujących ogłoszenie konkursu, podanie ogłoszenia konkursu do wiadomości pracownikom instytucji kultury, powołanie członków komisji konkursowej, określenie szczegółowego trybu pracy komisji oraz obrady samej komisji, których wynik kończy procedurę konkursową. Wynik konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury nie jest wiążący dla organizatora, nie jest on bowiem obowiązany do powołania osoby wyłonionej w konkursie na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Art. 16 ust. 1 ustawy mówi wyraźnie o wyłonieniu kandydata na stanowisko dyrektora, nie zaś dyrektora instytucji kultury. Rozstrzygnięcie organizatora w przedmiocie ustalenia podmiotu zarządzającego instytucją kultury następuje w drodze aktu powołania (art. 15 ust. 1 ustawy), po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję kultury. Z przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Kultury z 30 czerwca 2004 r. nie można wyprowadzić dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego zmierzającego do wyłonienia kandydata na dyrektora instytucji kultury, które nie mają charakteru samodzielnego i odrębnego, warunkującego ich objęcie kontrolą sprawowaną przez sąd administracyjny. Do oceny dopuszczalności objęcia kognicją sądu administracyjnego etapów procedury konkursowej przewidzianej w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu instytucji kultury odpowiednie zastosowanie znajduje uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 5/14. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły, stwierdził, że poszczególne czynności podejmowane w postępowaniu konkursowym przez komisję, w tym czynność polegająca na odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, która przyjmuje formę uchwały zamieszczonej w protokole po przeprowadzeniu tego postępowania (§ 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej), nie mieszczą się w kategoriach czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kontrolą sądową nie mogą być objęte wszystkie kolejne czynności, czy akty wydane na poszczególnych etapach postępowania konkursowego. Brak możliwości zaskarżenia uchwały komisji konkursowej jako niespełniającej definicji z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w żaden sposób nie zamyka kandydatowi możliwości kwestionowania wyniku konkursu przed sądem administracyjnym, a jedynie prawo do obrony zostaje przesunięte w czasie. Również w kontekście działalności komisji konkursowej powołanej do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury, wyłączenie kognicji sądu administracyjnego w zakresie poszczególnych czynności podejmowanych w postępowaniu konkursowym, nie ogranicza możliwości kwestionowania rozstrzygnięcia kończącego to postępowanie przed sądem administracyjnym. Przyjmując, że postępowanie konkursowe ma charakter administracyjnoprawny, dopiero zapadłe w postępowaniu konkursowym rozstrzygnięcie ustalające wynik konkursu ma walor jednostronnego, władczego aktu stosowania prawa. Wyłączenie właściwości sądu administracyjnego w przedmiocie uchwały o wyłączeniu kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury z postępowania konkursowego wynika również z charakteru tego aktu, które nie spełnia warunków kwalifikacji do aktów lub czynności, o których mówi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy określaniu zakresu przedmiotowego skargi na inne akty lub czynności, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy wziąć pod uwagę następujące okoliczności: 1) akt lub czynność nie mogą być decyzją ani postanowieniem w rozumieniu przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, 2) akty lub czynności mają charakter indywidualny - cecha ta wynika z określenia przedmiotu aktu (czynności) - dotyczy uprawnień lub obowiązków, 3) akty lub czynności podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają jednak autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, 4) akty lub czynności podlegają zaskarżeniu do sądu, jeżeli są z zakresu administracji publicznej, a więc gdy jest to zakres kompetencji charakteryzujący się władztwem administracyjnym, 5) akty lub czynności podjęte są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Zakres przedmiotowy aktów z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają dopuszczalność wydania decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku. Oznacza to, że dla kwalifikacji aktu jako objętego kognicją sądu administracyjnego na tej podstawie musi istnieć ścisły związek między działaniem organu administracji publicznej a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa. Tak rozumianych kryteriów prawnych nie spełnia uchwała komisji konkursowej w przedmiocie wykluczenia kandydata na stanowisko dyrektora teatru z postępowania konkursowego. Wykluczenie kandydata na stanowisko dyrektora teatru w drodze uchwały komisji konkursowej nie spełnia podstawowego warunku kwalifikacji do aktów objętych właściwością sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem nie stanowi odniesienia do jakiegokolwiek uprawnienia lub obowiązku skarżącego o charakterze materialnoprawnym, wynikającego z przepisu prawa. Brak związku prawnego między zaskarżonym aktem a przepisami prawa powszechnie obowiązującego, które wymagałaby potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku skarżącego wynikającego z przepisu prawa. Nawet rozstrzygnięcie konkursu na korzyść skarżącego nie gwarantowałoby powołania go na stanowisko dyrektora instytucji kultury, bowiem wynik konkursu nie jest dla organizatora wiążący. Z powyższych przyczyn braku kognicji sądu administracyjnego w sprawie, Sąd I instancji zasadnie odrzucił skargę. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.