II GZ 179/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia "W." Sp. z o.o. we W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2995/15 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi "W." Sp. z o.o. we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2995/15 odmówił W. Spółce z o.o. we W. wstrzymania wykonania decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji uzasadniając tym, że realizacja zaskarżonej decyzji spowoduje konieczność zwolnienia z pracy kilkunastu osób i stratę przychodów, która w konsekwencji może doprowadzić do upadłości spółki. Wskazała wysokość obrotów, a także osiągnięty zysk za lata 2014 i 2015 (stan na dzień 31 sierpnia 2015 r.). Dalej podkreśliła, że zatrudnia 9 osób, którym na czas wypłaca wynagrodzenia w łącznej kwocie 37.788,69 zł (za miesiąc sierpień 2015), ponosi koszty związane z umowami o najem lokalu, obsługę księgową czy użytkowanie maszyn. Na potwierdzenie powyższych okoliczności spółka załączyła do skargi sprawozdania finansowe za 2014 r., rachunki zysków i strat oraz bilans na dzień 31 sierpnia 2015 r., zestawienia listy płac, deklaracje ZUS, umowę najmu oraz faktury, zaświadczenia i oświadczenia. Podkreśliła, że decyzja cofająca zezwolenie na prowadzenie apteki, doprowadzi do upadłości spółki i spowoduje konieczność zwolnienia 9 zatrudnionych w niej osób, a tym samym utratę przez te osoby jedynego źródła dochodów, a także konieczność utylizacji towaru znajdującego się w magazynie o wartości 770.924,26 zł. Sąd I instancji oddalając wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stwierdził, że we wniosku tym spółka nie wyjaśniła w sposób należyty w jaki sposób wykonanie decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Przedstawione przez skarżącą dokumenty dotyczą całej działalności spółki, a nie jedynie apteki "W.", której dotyczy zaskarżona decyzja. Zgodnie natomiast z załączonym do skargi odpisem KRS, przedmiotem działalności spółki jest również wypożyczanie i dzierżawa sprzętu rekreacyjnego i sportowego. Z kolei z załączonego do odpowiedzi na skargę wydruku z rejestru aptek wynika, że skarżąca prowadzi również aptekę w P. Potwierdza to dodatkowo załączona do wniosku lista płac, z której wynika, że osoby zatrudniane przez skarżącą należą do dwóch różnych oddziałów NFZ (W. i K.). Sąd I instancji uznał zatem, że twierdzenia zawarte przez skarżącą we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w zakresie zagrożenia upadłością spółki, czy konieczności utylizacji zapasów magazynowych nie znajdują pokrycia w przedstawionych przez nią dokumentach. Skarżąca nie wykazała, w jaki sposób szkoda w postaci wartości utraconej sprzedaży prowadzonej w aptece "W." we W. wpłynie negatywnie na kondycję finansową spółki. Nie przedstawiła także, jaki jest rzeczywisty udział utraconych przychodów z tytułu prowadzonej działalności w zamkniętej aptece w stosunku do ogólnych przychodów. Zdaniem Sądu I instancji, skarżąca nie wykazała aby jej sytuacja uprawdopodabnia powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji. W. Sp. z o.o. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, w którym domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 160 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz błędną ocenę pozostałych dowodów i okoliczności sprawy. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca zaznaczyła, że nie zgadza się z oceną Sądu I instancji, iż nieuprawdopodobniła przesłanek wynikających z art. 61 § 3 p.p.s.a. Powtórzyła, że wykonanie zaskarżonej decyzji oznacza faktyczną niemożność prowadzenia działalności gospodarczej, a więc konieczność zwolnienia zatrudnionych pracowników, utratę kontrahentów oraz klientów. Podkreśliła, że w przypadku zaprzestania prowadzenia apteki, doprowadzi to do odpływu pacjentów do innych aptek. Podniosła, że na prowadzenie apteki wynajmuje lokal w galerii handlowej, w przypadku wykonania decyzji, wynajmujący lokal, najprawdopodobniej wypowie umowę najmu skarżącej, i skarżąca po ewentualnym uchyleniu zaskarżonej decyzji nie będzie mogła już wrócić do wynajmowanego lokalu. Skarżąca wskazała, że rzeczywiście prowadzi dwie apteki – jedną we W., druga w P., jednakże to apteka we W. generuje główny dochód spółki (około 95% dochodu spółki) – w roku 2015 uzyskała dochód w wysokości 950.001,16 zł, zaś apteka w P. 53.247,23 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest zasadne. W myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania całości lub części aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza ich wstrzymanie. Użycie przez ustawodawcę w powyższym przepisie pojęć nieostrych takich jak "niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków" powoduje konieczność konkretyzacji i nadania im treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych w każdej sprawie. Przesłanki wstrzymania wykonania decyzji zachodzą wówczas, gdy istnieje ryzyko, że wykonanie zaskarżonego aktu przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy wywoła nieodwracalną szkodę dla wnioskodawcy. Chodzi więc o sytuację, gdy przywrócenie stanu poprzedniego nie będzie w ogóle możliwe lub związane będzie ze znacznym nakładem sił i środków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ryzyko zwolnienia pracowników a następnie likwidacja działalności gospodarczej mogą być uznane za okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Wznowienie działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, a następnie poszukiwanie osób w miejsce wcześniej zwolnionych pracowników oraz powrót do dotychczasowej pozycji na rynku jest przedsięwzięciem trudnym i czasochłonnym, wymagającym dużych nakładów finansowych. Zlikwidowanie działalności gospodarczej na skutek natychmiastowego wykonania decyzji administracyjnej prowadzi także do utraty klienta, którego pozyskanie jest dla przedsiębiorcy trudne a czasem wręcz niemożliwe w szczególności, gdy wykonana decyzja administracyjna została późniejszym prawomocnym orzeczeniem sądu wyeliminowana z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie skarżąca podniosła, że wykonanie decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej we W. spowoduje konieczność zlikwidowania apteki i zwolnienia pracowników. Sąd I instancji w kontrolowanym postanowieniu odmówił wstrzymania wykonania decyzji, gdyż stwierdził m.in., że spółka prowadzi drugą aptekę w P., z której uzyskuje dochód oraz że może prowadzić działalność w innym zakresie wynikającym z wpisu w KRS. Sąd podniósł, że przedmiotem działalności spółki wpisanej do KRS jest również wypożyczanie i dzierżawa sprzętu rekreacyjnego i sportowego i cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowego w sprawie nie spowoduje dla skarżącej skutków określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Może ona bowiem wykonywać alternatywne rodzaje działalności określone w KRS. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa argumentacja jest nie do zaakceptowania. Przede wszystkim, w świetle tego co wcześniej powiedziano, cofnięcie zezwolenia skarżącej na prowadzenie apteki we W. może spowodować konieczność likwidacji działalności gospodarczej prowadzonej w tym mieście i zwolnienie pracowników tam zatrudnionych. Może to doprowadzić również do likwidacji całej działalność gospodarczej prowadzonej przez skarżącą spółkę, gdyż jak wynika z dokumentów załączonych do wniosku, to apteka we W. generuje główny dochód spółki W. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okolicznością uprawdopodabniającą wystąpienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. jest również to, iż skarżącą wynajmuje lokal na prowadzenie apteki w galerii handlowej. Wykonanie zaskarżonej decyzji, z dużym prawdopodobieństwem mogłoby doprowadzić do zerwania umowy najmu, a po ewentualnym uchyleniu zaskarżonej decyzji, powrót do prowadzenia działalności gospodarczej w tym samym miejscu byłby bardzo trudny. Z tym wiąże się również prawdopodobieństwo utraty klientów, którzy dotychczas zaopatrywali się w tej aptece. Sytuacja skarżącej oraz wszystkie okoliczności sprawy pozwalają więc stwierdzić, że wykonanie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie tej decyzji, może obiektywnie doprowadzić do nieodwracalnych skutków. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącej o zwrot kosztów postępowania zażaleniowego, należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw prawnych do wydania orzeczenia w tym zakresie w postanowieniu rozpoznającym zażalenie, skoro nie jest ono jednym z orzeczeń wskazanych w art. 209 p.p.s.a. Zgodnie z art. 197 § 2 p.p.s.a., do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, tj. przepisy Rozdziału 1. Działu IV, brak natomiast odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami (Dział V., Rozdział 1.), które dawałoby podstawę do ich odpowiedniego stosowania w postępowaniu toczącym się na skutek zażalenia. Z wymienionych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.