II SA/Lu 705/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Spółki z o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz Spółki z o.o. 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 31 lipca 2015 r., znak: [...], Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania "[...]" Spółki z o. o. z siedzibą w [...] (dalej także: "Spółka"), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 7 czerwca 2013 r., znak: [...], orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie S. , gmina C., oznaczonej jako działka nr ewid.[...] W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że organ pierwszej instancji, działając na wniosek [...] Spółki Akcyjnej Oddział Z. (dalej także: "inwestor"), decyzją z dnia 7 czerwca 2013 r., znak: [...], orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z wskazanej wyżej nieruchomości położonej w obrębie S. , gmina C., oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 2,5473 ha, jej właścicielowi - Spółce, poprzez zezwolenie inwestorowi na założenie i przeprowadzenie na tej nieruchomości przewodów i urządzeń niezbędnych do przesyłu energii elektrycznej - napowietrznej linii wysokiego napięcia 110 kV C. [...]. Ograniczenie to polegało na zobowiązaniu właściciela do udostępnienia inwestorowi części przedmiotowej nieruchomości o powierzchni 1725,33 m2, oznaczonej literami E-F-G-H na mapie stanowiącej załącznik do skarżonej decyzji, na czas założenia i przeprowadzenia linii elektroenergetycznych. Organ wskazał, że inwestor nabywa prawo do korzystania z tej nieruchomości w części niezbędnej do wykonywania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii linii napowietrznych. Jednocześnie Spółka [...] została zobowiązana do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu linii napowietrznych lub w przypadku, gdy będzie to niemożliwe do przedłożenia protokolarnego opisu powstałych szkód wraz z opinią rzeczoznawcy majątkowego. Organ wyjaśnił przy tym, że kwestia ustalenia ewentualnego odszkodowania będzie przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Ostateczną decyzją z dnia 6 września 2013 r., znak: [...], Wojewoda utrzymał w mocy opisaną decyzję Starosty [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpatrzeniu skargi Spółki, prawomocnym wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 961/13, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody. W uzasadnieniu wyroku Sąd zobowiązał organ odwoławczy do podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. W szczególności Sąd wskazał na konieczność ustalenia zasadności projektowanego przebiegu inwestycji przez nieruchomość Spółki, jak również zakres ograniczenia właściciela w jego prawie z korzystania z tej nieruchomości. Ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji przeprowadził w dniu 22 maja 2015 r. rozprawę administracyjną oraz uzupełnił materiał dowodowy o kopie umów dotyczących udostępnienia nieruchomości sąsiednich pod projektowane urządzenia elektroenergetyczne. Ponadto inwestor w piśmie z dnia 26 maja 2015 r. poinformował organ, że linia napowietrzna 110 kV C. [...], w związku z projektowaną droga krajową S-12 przez działkę będącą przedmiotem niniejszego postępowania, została przeprojektowana poprzez zastosowanie wyższych słupów, aby przewody nie były uciążliwe w eksploatacji i nie kolidowały z budową drogi krajowej oraz nie utrudniały korzystania z nieruchomości przez jej właściciela w sposób dotychczasowy. Utrzymując ponownie w mocy decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda wskazał, że przebieg planowanej inwestycji, uwzględniając warunki wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C., w sposób absolutnie niezbędny ingeruje w prawa Spółki jako właściciela opisanej nieruchomości. Organ podkreślił, że oś projektowanej linii elektroenergetycznej przebiega środkiem pasa terenu przewidzianego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tę inwestycję, natomiast pas ograniczonego użytkowania jest znacznie węższy niż teren przewidziany w planie i wynosi 9 m po obu stronach linii. Nadto, jak stwierdził organ, omawiana inwestycja odnosi się do terytorialnie dużego obszaru, a także dotyczy znacznej ilości osób. Równocześnie jest to inwestycja mająca szczególne znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego. Na projektowany przebieg tej linii wysokiego napięcia przez działkę stanowiącą własność skarżącego przedsiębiorstwa, oprócz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, istotny wpływ ma fakt, że inwestor uzyskał uprawnienia do dysponowania gruntem na działkach sąsiednich. Jednocześnie organ zauważył, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] zaprojektowano posadowienie słupa, co oznacza, iż odległość pomiędzy gruntem a przewodami energetycznymi jest największa. To z kolei pozwala na mniejsze ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości przez właściciela. Mając zaś na uwadze informację o przeprojektowaniu tej sieci w związku z droga ekspresową S-12, polegającą na zaprojektowaniu wyższych słupów, organ stwierdził, że ograniczenie to jeszcze ulegnie zmniejszeniu. Odnosząc się do kwestii zakresu czasowego zajęcia nieruchomości Spółki, Wojewoda ocenił, że "czas faktycznych prac związanych z budową słupa i montowaniem przewodów wyniesie od 3 do 4 dni". W skardze do Sądu na powyższą decyzję Wojewody Spółka zarzuciła naruszenie: - naruszenie art. 124 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.; dalej: "u.g.n."), poprzez zaniechanie dokonania oceny, czy w związku z przesłanką ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o której mowa w ustępie 1 tego artykułu, może dojść tylko do ograniczenia prawa własności, czy też do całkowitej utraty funkcjonalności i możliwości gospodarczego wykorzystania nieruchomości w zawiązku z prowadzoną działalnością gospodarcza Spółki; - naruszenie art. art. 7, 77§ 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., poprzez zaniechanie ich zastosowania w niniejszej sprawie. Skarżąca Spółka podniosła, że obowiązkiem organu orzekającego o czasowym ograniczeniu korzystania z nieruchomości, w trybie przepisu art. 124 u.g.n., jest wskazanie jaki interes ogólny uzasadnia wydanie tej decyzji oraz udowodnienie, że interes ten jest na tyle znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywatela. Organy administracji, jak wskazała Spółka, obowiązku tego nie dochowały, a orzekając o uszczupleniu praw Spółki oparły się w uzasadnieniu swych decyzji jedynie na lakonicznych wyjaśnieniach przedstawicieli oraz pełnomocnika inwestora, nie popartych żadnymi operatami czy opiniami biegłych. Nadto w sentencji skarżonej decyzji organ drugiej instancji nie określił precyzyjnie terminu, na który udzielono zezwolenia na czasowe zajęcie działki nr [...]. W tej kwestii Wojewoda oparł się jedynie na informacji przedstawiciela Spółki co do długości okresu, wymaganego na przeprowadzenie robót na nieruchomości należącej do Spółki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 961/13, uchylił wydaną w niniejszej sprawie decyzję Wojewody z dnia 6 września 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty L. z dnia 7 czerwca 2013 r., którą organ ten orzekł o ograniczeniu Spółce sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie S. , gmina C., oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 2,5473 ha, poprzez zezwolenie Spółce [...] na założenie i przeprowadzenie na tej nieruchomości przewodów i urządzeń niezbędnych do przesyłu energii elektrycznej - napowietrznej linii wysokiego napięcia 110 kV C. [...]. Od wyroku tego żadna ze stron nie składała skargi kasacyjnej i stał się on prawomocny. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że Wojewoda "nie rozważył, czy przebieg planowanej inwestycji był dla nieruchomości skarżącej jest jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomość - sprowadzony do niezbędnego minimum, który to obowiązek wynika z konstytucyjnej zasady ochrony własności, wyrażonej w art. 64 ust. 2 Konstytucji". Ponadto Sąd podkreślił, że "w sentencji zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji nie określił, a organ odwoławczy nie dostrzegł – braku określenia terminu, na który udzielono zezwolenia na czasowe zajęcie działki nr [...]". Uchybienie to, zdaniem Sądu, miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem "termin, na który udzielono zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości jest zasadniczym elementem decyzji, wyznaczającym horyzont czasowy pozbawienia właściciela uprawnień rzeczowych do skutecznego sprzeciwu wobec udzielonego zezwolenia, jeżeli decyzja zawierająca to zezwolenie stanie się ostateczna. Z ostatecznej decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości wynika bowiem kluczowy element tej instytucji prawnej, polegający na pozbawienia właściciela nieruchomości skutecznego skorzystania z uprawnień eksmisyjnych określonych w art. 222 k.c. wobec podmiotu, któremu udzielono zezwolenia". W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że Wojewoda nie wykonał powyższych wytycznych. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja wydana na podstawie przepisu art. 124 u.g.n. prowadzi do ograniczenia prawa własności nieruchomości i z tego względu ma charakter wyjątkowy. To uprawnienie organów administracji może być realizowane zatem wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to zgodne z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy zauważyć, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu gminy C., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy C. nr [...] z dnia 13 lipca 2004 r., działka nr [...] wchodzi w obszar projektowanej linii elektroenergetycznej 110 kV [...] oraz przylega do drogi głównej ruchu przyspieszonego o symbolu "GP-12", a także do terenów kolejowych (symbol "KK"). Organ podkreślił, że ustalenia planu dla drogi głównej ruchu przyspieszonego wskazują w szczególności na: "wymagane uzgodnienie z zarządem drogi wszelkich decyzji administracyjnych w sprawach obejmujących zasady polityki lub scaleń gruntów, realizacji inwestycji będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, w tym obiektów kubaturowych, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i uzbrojenia terenu – na terenach sąsiadujących z drogami krajowymi w liniach rozgraniczających dróg krajowych oraz w odniesieniu do inwestycji przecinających drogi i inwestycji sąsiadujących z rezerwami terenu przeznaczonego pod budowę lub modernizację tych dróg lub przecinających te rezerwy, w zakresie obejmującym: - sytuowanie obiektów budowlanych w stosunku do drogi krajowej [...], - wpływ inwestycji na stosunki wodne w tym rejonie ze szczególnym uwzględnieniem warunków odwodnienia pasa drogowego". Ponadto organ wskazał, że zgodnie z treścią planu miejscowego dla terenów kolejowych, budynki budowle oraz roboty ziemne mogą być wykonywane w odległości nie mniejszej niż 20 m od granicy obszaru kolejowego (strona 3 uzasadnienia, karta 98 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Wskazać trzeba, że w niniejszej sprawie jest poza sporem, co zauważyła skarżąca Spółka w swoim piśmie procesowym z dnia 17 lutego 2016 r., iż organ odwoławczy, w prowadzonym ponownie postępowania, nie dokonał właściwie ustalenia zgodności planowanej inwestycji z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albowiem ograniczył się w tym zakresie jedynie do ustalenia, czy planowana inwestycja jest ujęta w tym planie, a całkowicie pominął warunki szczegółowe planu dla projektowanych inwestycji, to jest nie odniósł się do kwestii wymaganego w niniejszej sprawie uzgodnienia z zarządem drogi, w tym do ustalenia wpływu inwestycji na stosunki wodne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda stwierdził również, że "z dokumentów projektowych przedłożonych przez przedsiębiorstwo [...] SA Oddział Z. wynika, że oś projektowanej linii 110 kV C. [...] przebiega środkiem pasa terenu przewidzianego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tą inwestycję, natomiast pas ograniczonego użytkowania jest znacznie węższy niż teren przewidziany w planie i wynosi 9 m po obu stronach linii. Analiza mapy zasadniczej w skali 1:1000 w części dotyczących ograniczeń wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego związanych z terenem kolejowym wykazała, że w odległości ok. 20 metrów od granicy obszaru kolejowego na przedmiotowej działce znajduje się skarpa. [...] W ocenie organu, zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy jednoznacznie przesądza, że "projekt przewiduje umieszczenie linii elektroenergetycznej w możliwie najbliższym sąsiedztwie ograniczenia zabudowy związanym terenem kolejowym" (strona 4 uzasadnienia, karta 98v akt administracyjnych organu drugiej instancji). Mając na uwadze materiał zebrany w niniejszym postępowaniu należy zgodzić się ze skarżącą Spółką, że organ nie ustalił w jakiej odległości od terenu kolejowego został zlokalizowany przebieg projektowanej linii elektroenergetycznej, ile wynosi pas przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę linii elektroenergetycznej, czy istnieją ograniczenia w poprowadzeniu linii elektroenergetycznej napowietrznej wysokiego napięcia nad skarpą, czy inwestor na potrzeby budowy słupa elektroenergetycznego może zniwelować utrudnienia terenu w celu poprowadzenia inwestycji bliżej terenów kolejowych, dlaczego organ jako optymalny i najmniej ingerujący w prawo własności uznał przebieg planowanej inwestycji przez środek pasa terenu przewidzianego w tym planie, a nie skrajnie w stronę terenu kolejowego, to jest około 20 metrów od obszaru kolejowego, ani też dlaczego nie przewidział w tym miejscu budowy linii kablowej. Trafnie również strona skarżąca podniosła, że choć organ pozyskał na rozprawie dnia 22 maja 2015 r. od przedstawicieli inwestora informację, o tym, iż planowana budowa sieci została przeprojektowana w związku z drogą ekspresową, to jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ ten nie zwrócił się do inwestora o przedstawienie aktualizacji projektu dotyczącego działki nr [...]. Nie budzi zaś wątpliwości, że w tej sytuacji inwestor winien był potwierdzić aktualność projektu, lecz tego nie uczynił. Ponadto zauważyć należy, że zaskarżona decyzja w oczywisty sposób nie spełnia wynikającego z obowiązujących przepisów prawa, a sprecyzowanego w powołanym wyroku WSA w Lublinie, wymogu co do określenia w jej sentencji terminu, na który udzielono zezwolenia na czasowe zajęcie działki nr [...]. Niewątpliwie bowiem nie sanuje tego uchybienia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji lakoniczne stwierdzenie, że "opierając się na wyjaśnieniach przedstawiciela inwestora należy przyjąć, że czas faktycznych prac związanych z budową słupa i montowaniem przewodów wyniesie od 3 do 4 dni". Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej, czyli jej osnowa winna pozostawać w spójności z pozostałą jej częścią, to jest zwłaszcza z uzasadnieniem decyzji. Brak takiej spójności dyskwalifikuje zatem tego rodzaju "rozważania" zawarte wyłącznie w uzasadnieniu decyzji, a nie wynikające w żaden sposób z jej sentencji, choć niewątpliwie kwestia ta, jako niezwykle istotna dla wyniku sprawy, winna być wyraźnie odzwierciedlona także w osnowie decyzji wydanej w trybie art. 124 u.g.n. Niezależnie od tego wskazać należy, że powyższe stwierdzenie, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie może być uznane za wypełnienie wymogu wiążąco wskazanego w powołanym wyroku Sądu, gdyż nie wskazuje w precyzyjny sposób początku biegu opisanego w nim terminu wynoszącego "od 3 do 4 dni". Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została tym samym wydana również z naruszeniem art. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 136 K.p.a.), zobowiązujących ten organ do wnikliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wyjaśnienia wszystkich istotnych elementów tego stanu oraz ujawnienia przyjętego toku rozumowania w uzasadnieniu decyzji. W konsekwencji tego uchybienia, naruszono również przepis art. 124 ust. 1 u.g.n., co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało przedwczesnym orzeczeniem o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej Spółki. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Obowiązkiem tego organu będzie więc przede wszystkim niebudzące wątpliwości rozstrzygnięcie co do tego, czy przebieg planowanej inwestycji jest dla nieruchomości skarżącej jak najmniej uciążliwy, mając na uwadze treść obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C.. Ponadto, w razie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, organ weźmie pod uwagę konieczność jednoznacznego określenia w sentencji takiej decyzji terminu, na który udzielono zezwolenia na czasowe zajęcie działki stanowiącej własność Spółki. Wskazać należy przy tym, że wobec uwzględnienia złożonej w niniejszej sprawie skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, inwestor ani żaden inny podmiot nie może wykonywać tej decyzji do dnia uprawomocnienia się wyroku, albowiem, stosownie do art. 152 § 1 P.p.s.a., decyzja ta nie wywołuje żadnych skutków prawnych w tym okresie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji.