II GSK 437/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Wiszniewska-Białecka Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 159/16 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 września 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 159/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] listopada 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Podczas objazdu drogi krajowej nr [...] w dniu [...] czerwca 2015 r. stwierdzono naruszenie pasa drogowego drogi w km [...] strona lewa w miejscowości N. (działki Nr [...] i [...]) określone jako "budowa zjazdu do działki prywatnej bez uzgodnienia z Zarządcą Drogi Krajowej nr [...]". Decyzją z [...] października 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) orzekł o nałożeniu na A. B. (dalej skarżący) kary pieniężnej w wysokości 12.987 zł z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] poprzez wykonanie zjazdu indywidualnego w km [...] strona lewa do działki nr [...] w N. o powierzchni w pasie drogowym 35,10 m2 w okresie od 15 czerwca 2015 r. do 21 lipca 2015 r. (37 dni). Decyzją z [...] listopada 2015 r., w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, GDDKiA utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ stwierdził, że czynności strony polegające na wysypaniu tłucznia w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] celem jego utwardzenia na czas zwożenia przez stronę trawy miały charakter samowolny, albowiem organ nie wydał decyzji zezwalającej stronie na wykonanie ww. robót w pasie drogowym. Za samowolne wykonanie robót w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] zarządca drogi jest zobowiązany do wymierzenia kary administracyjnej. Nałożona kara zgodna jest z obowiązującymi przepisami art. 29a ust. 1 pkt 1 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.; dalej u.d.p.). Wbrew twierdzeniom strony kara nie dotyczyła czynności wykonanych na terenie działki stanowiącej własność strony. Jak podkreślił organ, powierzchnia zajętego pasa drogowego została obliczona w oparciu o dokonane bezpośrednio w terenie pomiary, które wprowadzono do załączników sporządzonych na potrzeby postępowania na podstawie zasobów mapowych organu i została obliczona do granicy działki Nr [...] stanowiącej własność strony. Odwołując się do wynikającej z treści art. 4 ust. 1 u.d.p. definicji pasa drogowego organ potwierdził, że skarpa drogowa stanowi element pasa drogowego. Tym samym za błędne należało uznać żądanie strony naliczenia kary przy przyjęciu zajętości powierzchni pasa drogowego tylko do połowy wysokości skarpy drogowej. WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacji została uznana za wystarczającą. WSA wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 12 987 złotych z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] poprzez wykonanie zjazdu indywidualnego w km [...] strona lewa do działki nr [...] w N. o powierzchni w pasie drogowym 35,10 m2 w okresie od 15 czerwca 2015 r. do 21 lipca 2015 r. (37 dni). W sprawie bezsporne jest, że doszło do zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] poprzez wysypanie tłuczenia. Spór dotyczy natomiast zakwalifikowania podjętych przez skarżącego czynności, polegających na powierzchniowym naniesieniu tłuczenia jako wybudowanie lub przebudowa zjazdu istniejącego w postaci polnej nieutwardzonej drogi. Jak podkreślał skarżący istota wybudowania lub przebudowy polega na trwałej zmianie substancji nawierzchni nie zaś prowizorycznym, chwilowym uzdatnieniu istniejącego zjazdu w celu naniesienia błota na połączoną z tym zjazdem drogę asfaltową. Skarżący wskazywał, iż podejmując przedmiotowe działania kierował się ochroną drogi i interesem społecznym nie zaś swoja wygodą i komfortem umożliwiającym mu dojazd do działek graniczących z pasem drogi. Sąd stwierdził, że podnoszona przez skarżącego okoliczność kierowania się interesem społecznym, a nie własną wygodą, nie może stanowić podstawy do odstąpienia od nałożenia kary. Skarżący potwierdził bowiem, iż wysypał na zjazd tłuczeń, co stanowi samowolne zajęcie pasa drogowego. W związku z samowolnym zajęciem pas bez zezwolenia organ obowiązany był wydać decyzję o nałożeniu kary. W ocenie Sądu organ, ustalając stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, nie naruszył wskazanych przez skarżącego przepisów prawa procesowego i w konsekwencji, przepisów prawa materialnego. Zdaniem WSA organy zasadnie przyjęły, że zgromadzone w sprawie dowody są wystarczające do uznania, że dokonano zajęcia pasa drogowego. Organ prawidłowo ustalił także sposób naliczania kar w oparciu o następujące dane: powierzchnia, czas zajęcia pasa drogowego, stawka za 1m2 zajętego pasa mnożona razy 10. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę oddalono. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi kasacyjnej w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.), ewentualnie o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie "przepisów prawa materialnego przez rozpoznanie sprawy na błędnym ustaleniu przez organ oraz WSA stanu faktycznego w sprawie, przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.". W uzasadnieniu skarżący podniósł, że sporny zjazd z działki skarżącego istniał już wcześniej, więc nie mógł zostać zbudowany ani przebudowany przez skarżącego. Wysypania tłucznia na istniejącym zjeździe nie można uznać za wymagające zezwoleń na budowę lub przebudowę, a jedynie za zachowanie zmierzające do odzyskania możliwości używania (art. 30 u.d.p.). Autor skargi kasacyjnej podniósł, że organ nie ustalił, kto i kiedy wykonał zjazd. Powyższe okoliczności nie zostały uwzględnione w dacie orzekania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, która w niniejszej sprawie nie występuje. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzuty, może je oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Stawiając zaś zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien zaś nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15.12.2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Należy również podkreślić, że jak wynika z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Szczegółowe opisanie prawidłowej konstrukcji skargi kasacyjnej jest o tyle istotne w niniejszej sprawie, że rozpoznawany środek odwoławczy tych warunków nie spełnia. Autor skargi kasacyjnej postawił zarzut naruszenia "przepisów prawa materialnego przez rozpoznanie sprawy na błędnym ustaleniu przez organ oraz WSA stanu faktycznego w sprawie, przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.". Z powyższego nie wynika, czy zdaniem skarżącego Sąd I instancji naruszył przepisy prawa materialnego (nie mówiąc o tym, że nie zostało wskazane, czy naruszenie to nastąpiło na skutek błędnej wykładni, czy niewłaściwego zastosowania), czy też jednak zarzut opiera się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W petitum skargi kasacyjnej nie został ponadto wskazany żaden przepis prawa, którego zastosowanie bądź wykładnię skarżący kwestionuje. W świetle powyżej przytoczonych przepisów skarga kasacyjna powinna uchylić się spod merytorycznego rozpoznania, ponieważ nie zostały w niej sformułowane w sposób wystarczający zarzuty. Biorąc jednak pod uwagę stanowisko wyrażone w uchwale pełnego składu NSA z 29 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, NSA uznał, że należy rozważyć wszystkie zarzuty dające się wyinterpretować ze skargi kasacyjnej, również te postawione w uzasadnieniu. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę, odstąpił od nadmiernego formalizmu, z zastrzeżeniem jednak wyżej opisanego ograniczenia kognicji tego Sądu do ram zakreślonych stawianymi zarzutami. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kwestionuje ustalenia organu, zaakceptowane przez Sad I instancji, polegające na uznaniu, że A. B. dokonał zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] poprzez wykonanie zjazdu indywidualnego w km [...] strona lewa do działki nr [...] w N. o powierzchni w pasie drogowym 35,10 m2 w okresie od 15 czerwca 2015 r. do 21 lipca 2015 r. (37 dni). Zdaniem skarżącego, wyłożenie tłucznia w ww. miejscu stanowiło li tylko utrzymanie istniejącego już wcześniej zjazdu, zgodnie z art. 30 u.d.p. Z tą argumentacją nie sposób się zgodzić. NSA stwierdza bowiem, że warunkiem sine qua non uznania, że doszło do utrzymania zjazdu jest istnienie tego zjazdu w sensie prawnym. Za zjazd, w rozumieniu art. 29 u.d.p., może być zaś uznany nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli czy użytkowników nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą (tak też NSA w Warszawie z 11 maja 1998 r., sygn. akt II SA 438/98). Z akt niniejszej sprawy wynika zaś, że zarządca drogi nie wyraził zgody na usytuowanie zjazdu, co potwierdza m. in. protokół z kontroli pasa drogowego i dołączona do niego mapa (k. 31 i 28 akt administracyjnych), a także mapa geodezyjna (por. k. 38 akt administracyjnych). Na ww. mapach nie został zaznaczony sporny zjazd. W aktach sprawy nie znajduje się zaś żaden dokument świadczący o tym, że zarządca drogi wykonał faktycznie zjazd lub wyraził na to zgodę, co oznacza, że nawet jeżeli istniał faktyczny dojazd do nieruchomości skarżącego, to nie był on zjazdem w rozumieniu art. 4 pkt 8 w związku z art. 29 u.d.p. W konsekwencji NSA stwierdza, że A. B. nie mógł prowadzić prac prowadzących do utrzymania nieistniejącego w sensie prawnym zjazdu, co wyklucza uznanie, że w sprawie był wykonywany obowiązek, o którym mowa w art. 30 u.d.p. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro skarżący – co jest w sprawie bezsporne – wysypał tłuczeń w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] na stwierdzonej w toku kontroli powierzchni, która nie była zjazdem wykonanym za zgodą zarządcy drogi, to zasadnie organ nałożył na niego karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, a Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę na decyzję w tym przedmiocie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.