II SA/Wa 1676/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Janusz Walawski (spr.), Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany rozkazu personalnego - oddala skargę - Komendant Wojewódzki Policji w [...], na podstawie art. 155 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) – zwanej dalej k.p.a. wydał decyzję nr [...], którą odmówił T. B. zmiany rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że ww. domaga się "zmiany przez właściwy organ administracyjny w trybie art. 155 rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], ... w części wyrzeczenia w przedmiocie przywrócenia mnie do służby w trybie respektowania przez zakład pracy nakazu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 1989 r., o przywracaniu praw pracowniczych osobom pozbawionym zatrudnienia za działalność związkową, samorządową, przekonania polityczne i religijne, ... w zakresie zmiany bezpodstawnego mianowania mnie na stanowisko [...] wydziału [...], zamiast na stanowisko co najmniej równorzędne warunkom wynagrodzenia uprzednio (przed bezprawnym zwolnieniem w 1986 r.) zajmowanego stanowiska "[...]" Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych...". Trzeba stwierdzić, że przychylenie się do wniosku doprowadziłoby do wprowadzenia do obiegu prawnego wadliwej decyzji administracyjnej. Bowiem rozkaz personalny nr [...] stanowi decyzję rozstrzygającą w dwóch kwestiach. Pierwszą jest przywrócenie go do służby w Policji na podstawie § 2 pkt 1 i § 7 na stanowisko [...], druga część decyzji rozstrzyga natomiast o zwolnieniu wymienionego z tej służby ze stanowiska [...]. W przypadku uwzględnienia wniosku strony i zmiany rozkazu [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. w części wyrzeczenia w przedmiocie przywrócenia do służby w Policji poprzez przywrócenie na stanowisko [...], w obrocie znalazłaby się decyzja, na podstawie której T. B. zostałby przywrócony do służby w Policji na podstawie powyżej powołanych przepisów na stanowisko [...] i zwolniony ze stanowiska [...]. Organ I instancji podkreślił, że ww. został zwolniony ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Rozkaz wydany na podstawie tego przepisu nie jest decyzją uznaniową organu, co uniemożliwia jego zmianę w trybie art. 155 K.p.a., ponieważ przepis ten nie dotyczy obligatoryjnych rozkazów personalnych o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Rozkaz taki nie ma charakteru decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabywa prawa. Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że uwzględnienie stanowiska strony doprowadziłoby do dopuszczenia do obrotu sprzecznej wewnętrznie decyzji wydanej niezgodnie z obowiązującymi przepisami, gdyż funkcjonariusza zwalnia się ze służby z ostatnio zajmowanego stanowiska, a pobierane przez niego uposażenie stanowi podstawę do naliczenia świadczenia emerytalnego. Uwzględnienie wniosku stanowiłoby naruszenie zasady praworządności. Komendant Główny Policji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., w dniu [...] lipca 2015 r. wydał decyzję nr [...], która utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że poza sporem jest, iż rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. jest decyzją prawidłową. Brak kwalifikowanych wad tego rozstrzygnięcia umożliwia jednak zastosowanie tryby określonego w art. 155 K.p.a.. Zgoda strony, która nie może być domniemywana, jest jednym z warunków dopuszczalności uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo. Drugim warunkiem wynikającym z powołanego przepisu jest, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej. Komendant Główny Policji pokreślił, że w ustawie o Policji nie ma generalnego wyłączenia stosowania art. 155 k.p.a. Przeszkodą jednak do weryfikacji decyzji w trybie tego przepisu może być brak przepisów prawa materialnego. Norma prawna wyrażona w art. 155 k.p.a. stanowi bowiem wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, zatem zmiana lub uchylenie decyzji w tym trybie powinny nastąpić jedynie w sytuacjach, że przepisy szczególne nie sprzeciwiają się takiemu rozstrzygnięciu i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ odwoławczy dodał, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. została wydana na podstawie § 2 pkt 1 i § 7 zarządzenia nr 60 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej w związku z ustawą z dnia 26 maja 1989 r. o przywróceniu praw pracowniczych osobom pozbawionym zatrudnienia za działalność związkową, samorządową, przekonania polityczne i religijne (Dz. U. Nr 32, poz. 172 z późn. zm.). Przepisy tej ustawy nie gwarantowały jednak funkcjonariuszom zachowania dotychczasowego stanowiska służbowego. Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy, pracownik mógł zostać zatrudniony na innym stanowisku niż poprzednio zajmowane, jeżeli np. nastąpiło obniżenie jego zdolności do pracy, co w przypadku T. B. bezspornie miało miejsce, bowiem orzeczeniem nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej przy Zarządzie Zdrowia i Spraw Socjalnych WUSW w [...] z dnia [...] czerwca 1986 r. został on uznany za trwale niezdolnego do służby w Milicji Obywatelskiej. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wywołuje skutki ex nunc. Nie usuwa zatem skutku wywołanego ostateczną decyzją o przyjęciu do służby w Policji. W rezultacie uchylenie lub zmiana kwestionowanej decyzji wywołałoby skutek w postaci określenia stanowiska służbowego i składników uposażenia po rozwiązaniu stosunku służbowego, co byłoby sprzeczne z obowiązującym przepisami. Zgodnie bowiem z art. 106 ust. 3 ustawy o Policji, prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. W związku z powyższym Komendant Główny Policji uznał, że nie jest możliwa zmiana rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. zgodnie z żądaniem strony. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że przez uwzględnienie interesu strony oraz interesu społecznego w myśl art. 155 k.p.a. należy rozumieć możliwość wyboru korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym. O interesie społecznym lub słusznym interesie strony można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa, tzn. nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem. Nie mieści się więc w pojęciu interesu społecznego orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa, bowiem organ administracji publicznej załatwiający sprawy indywidualne, jest zobowiązany stosować się do zasady praworządności. T. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] zarzucając organowi, że przy jej wydaniu naruszył przepisy postępowania, w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i w konsekwencji nie rozpoznał sprawy co do istoty, jak również rażące naruszenie art. 155 K.p.a. oraz naruszenie § 2 pkt 1 i 7 zarządzenia nr 60 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej w związku z art. 1 ustawy z dnia 26 maja 1989 r. o przywróceniu praw pracowniczych osobom pozbawionym zatrudnienia za działalność związkową, samorządową, przekonania polityczne i religijne (Dz. U. Nr 89, poz. 172 z późn. zm.). Skarżący podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawe, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 3 § 1 powołanej ustawy stanowi, że sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne. Natomiast art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 155 k.p.a. Na podstawie tego przepisu dopuszczalna jest możliwość zmiany lub uchylenia, za zgodą stron decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się jej uchyleniu lub zmianie i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Spełnione więc muszą być łącznie następujące przesłanki, aby zaistniała możliwość zastosowania trybu nadzwyczajnego przewidzianego w powołanym przepisie tj.: 1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, 2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, 3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie została spełniona przesłanka określona w pkt 1, a zatem istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ zasadnie przyjął, iż w sprawie nie zachodząc przesłanki z pkt 2 i 3. Rozpoznając zatem sprawę z wniosku strony w trybie art. 155 k.p.a. organ powinien ją załatwić dokonując oceny, czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie, o co wnosił skarżący, rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. nr [...] i czy za zmianą tego rozkazu przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 k.p.a. nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną w jej całokształcie. Przedmiotem tego postępowania jest tylko stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w art. 155 k.p.a. Decyzja wydawana na podstawie art. 155 k.p.a. jest decyzją uznaniową. Ponadto, można zmienić lub uchylić decyzję ostateczną na podstawie art. 155 k.p.a. tylko w takich sprawach, w których przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę prawną jej wydania, przewidują dla organu administracji pewien luz decyzyjny lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, a każde z nich jest zgodne z prawem. Organ dysponując zgodą strony na zmianę decyzji, po ustaleniu, że odpowiednie przepisy prawa materialnego dają mu potencjalnie możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, musi następnie rozważyć, czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego w oparciu, o którą tę decyzję "pierwotną" wydano. Prawna bowiem możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Z przedstawionych wyżej względów, dokonując oceny decyzji, w stosunku do której skarżący domaga się zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a., koniecznym jest poddanie ocenie też przepisu prawa materialnego w oparciu, o który wydano przedmiotowy rozkaz personalny, którego zmiany domaga się skarżący W ocenie Sądu, powyższe okoliczności i uregulowania prawne zostały przez organ uwzględnione. Skarżący na podstawie rozkazu personalnego, którego zmiany się domaga, nabył określone prawa, tzn. został przyjęty do służby w Policji oraz mianowany na stanowisko służbowe [...]. Rozkaz w tym zakresie został wydany na podstawie § 2 pkt 1 i 7 zarządzenia nr 60 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa. Natomiast na podstawie tego samego rozkazu skarżący na podstawie art 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30 poz. 179) z dniem [...] listopada 1990 r. został zwolniony ze służby w Policji. Skoro zatem skarżący przestał być policjantem, to decyzja wydana na podstawie art. 155 K.p.a. nie mogłaby skutkować zmianą kwestionowanego rozkazu personalnego na przyszłość, na co zasadnie wskazał organ. Faktem jest, że skarżący w chwili ponownego przyjęcia do służby został mianowany na inne stanowisko służbowe, jednakże przepisy ustawy z dnia 24 maja 1989 r. o przywróceniu praw pracowniczych osobom pozbawionym zatrudnienia za działalność związkową, samorządową, przekonania polityczne i religijne (Dz. U. Nr 32, poz. 172 z późn. zm.) stworzyły możliwość przywracania do służby zwolnionych policjantów, jednakże z żadnego z przepisów nie wynikało, że policjant ma powrócić na zajmowane przed zwolnieniem ze służby stanowisko służbowe. Organ zasadnie w tym zakresie odwołał się do art. 2 powołanej ustawy, który wskazywał, że osoba zainteresowana powinna zostać zatrudniona na stanowisku odpowiadającym jej kwalifikacjom jednak nie niższym niż poprzednio zajmowane, jeżeli ze strony zakładu pracy nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające zatrudnienie. Skoro w dniu wydania kwestionowanego przez skarżącego rozkazu personalnego brak było stanowiska [...], to obowiązkiem organu był zatrudnienie go na stanowisku odpowiadającym jego kwalifikacjom i określeniem przypisanego do tego stanowiska wysokością uposażenia. Te warunki w kwestionowanym rozkazie zostały spełnione. Określenie "słuszny interes strony", aczkolwiek niezdefiniowane, to wskazuje, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. W ocenie Sąd w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, organ zasadnie rozstrzygnął, że nie jest możliwa zmiana przedmiotowego rozkazu personalnego w trybie art. 155 k.p.a., z uwagi na wystąpienie negatywnych przesłanek, które organ w sposób właściwy zidentyfikował, a swoje stanowisko w sposób wyczerpujący i prawidłowy uzasadnił. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie stwierdził, by organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył wskazane w skardze przepisy. Jednocześnie należy podkreślić, że sam skarżący w skardze potwierdza, że w przypadku uwzględnienia jego wniosku wydana decyzja byłaby decyzją niekonsekwentną (wadliwą). Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.