I OSK 96/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 292/16 w sprawie ze skargi P. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], [...], [...], [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżony wyrok a także zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], [...], [...], [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 września 2016 r., II SA/Wa 292/16 oddalił skargi P. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] stycznia 2016 r. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że istota sprawy sprowadzała się do wykładni art. 2 ust. 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, z którego wynika, iż głównym celem przyznawania dodatku mieszkaniowego jest zrekompensowanie osobom uzyskującym niskie dochody, które nie są w stanie ponieść pełnych kosztów utrzymania mieszkania, skutków większego obciążenia ich budżetów domowych, wynikających ze zwiększonych wydatków na mieszkanie i podwyżki czynszów. Świadczenie to ma zatem pomóc osobie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, a spełniającej wymogi ustawy, w pokryciu kosztów utrzymania lokalu, w którym osoba ta zamieszkuje. Konstrukcja większości przesłanek, zgodnie z którą tytuł prawny do lokalu musi być połączony z faktycznym zamieszkiwaniem w lokalu, wynika z istoty dodatku mieszkaniowego. Celem omawianej regulacji nie jest bowiem swoiste odszkodowanie za niewielki metraż lokalu i wysokie opłaty, w oderwaniu od kwestii korzystania z niego, ale realizowana przez Państwo pomoc uboższym obywatelom, w zakresie kosztów utrzymania lokali (A. Paduch, Uzyskanie dodatku mieszkaniowego w świetle przesłanek ustawy z 21 czerwca 2001 r.). Dodatek mieszkaniowy nie może więc służyć do pokrywania kosztów utrzymania lokalu, w którym osoba ubiegająca się o niego nie zamieszkuje. Jeżeli osoba uprawniona do zajmowania lokalu faktycznie w tym lokalu nie mieszka, to choćby nawet spełniała ustawowe kryteria dotyczące wysokości dochodu oraz przysługującej powierzchni normatywnej, nie może skutecznie ubiegać się o dodatek mieszkaniowy. Warunkiem uprawniającym do otrzymania dodatku jest bowiem faktyczne zamieszkiwanie wnioskodawcy i prowadzenie przez niego gospodarstwa domowego w lokalu, do którego przysługuje mu tytuł prawny. Ten obowiązek wynika z literalnej wykładni art. 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (dalej jako: "ustawa"), zgodnie z którym przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Sąd podzielił stanowisko, zgodnie z którym ustawodawca wskazał na konieczność korzystania z danego lokalu zgodnie z jego przeznaczeniem, bo taki jest cel wspomnianej ustawy, której przepisy mają umożliwić osobom nie mogącym uiścić opłat za zajmowany lokal, pomoc w tym zakresie. Świadczą o tym zwroty "osobom mieszkającym" (art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy), "osobom zajmującym" (art. 2 ust. 1 pkt 5 tej ustawy). Skoro przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie precyzują jak rozumieć pojęcie zamieszkiwania czy zajmowania lokalu, oceniając stan faktyczny i prawny w tym zakresie należy mieć na względzie poglądy doktryny i judykaturę przedmiotu, wypracowane na gruncie prawa cywilnego. Zgodnie z art. 25 Kc miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O wypełnieniu jego przesłanek świadczą dwie okoliczności – zewnętrzna, czyli faktyczne przebywanie, oraz wewnętrzna, czyli zamiar stałego pobytu. Ustalenie zamiaru powinno nastąpić w oparciu o kryteria zobiektywizowane, świadczące o woli skoncentrowania swoich spraw w danej miejscowości. Stałe zamieszkiwanie generalnie powiązane jest z tzw. centrum życiowym wnioskodawcy, tj. miejscem gdzie przebywa on z zamiarem stałego pobytu. Pobyt stały zaś oznacza zamieszkiwanie w danej miejscowości pod oznaczonym adresem z wolą koncentracji w tym miejscu swoich spraw życiowych, w tym osobowych i majątkowych interesów. Centrum życiowe oznacza więc miejsce, w którym dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu, gdzie ześrodkowane są wszystkie jej podstawowe sprawy życiowe, gdzie zgromadziła swoje podstawowe przedmioty potrzebne do egzystencji, a więc upraszczając miejsce, w którym stale przebywa, śpi, gotuje, pierze, czyli tam gdzie spełnia swoje podstawowe potrzeby bytowe (tak: NSA w wyroku z 21 września 2011 r., I OSK 581/11). Przenosząc te rozważania na realia niniejszej sprawy Sąd uznać, iż skarżona decyzja jest prawidłowa. Organ bowiem poprawnie odmówił przyznania omawianego świadczenia z uwagi na to, że strona nie zamieszkuje w lokalu, którego dotyczy wniosek, a jedynie pojawia się w nim sporadycznie. W ocenie Sądu, organ miał wszelkie podstawy do wysnucia takiego wniosku. Okolicznością przyznaną przez skarżącego było bowiem to, że od kilku lat opiekuje się swoją matką, mieszkając wraz z nią w S. Z samego pojęcia sprawowania opieki wynika zaś już oblig wykonywania tej opieki w sposób ciągły. Wiąże się z tym konieczność codziennego świadczenia pomocy osobie, nad którą sprawuje się opiekę. Skoro skarżący mieszka u swojej matki w S., będąc jej opiekunem, to już samo to świadczy o tym, że jego centrum życiowe znajduje się w tejże miejscowości. Powyższe konkluzje znajdują potwierdzenie w oświadczeniu strony złożonym przed tutejszym Sądem na rozprawie w dniu 27 września 2016 r., z którego wynikało, że w lokalu, którego dotyczy omawiany wniosek, przebywa średnio cztery razy w miesiącu, a pobyty te wiążą się z koniecznością wizyt w Urzędzie Pracy, czy ZUS-ie. Ponadto, skarżący przedstawił Sądowi materiał fotograficzny, z którego wynika, iż po wymianie przez Spółdzielnię Mieszkaniową instalacji wodnej w lokalu, którego dotyczy sporny wniosek, brak jest możliwości używania łazienki. Nie została ona bowiem przywrócona do stanu sprzed remontu. To zaś także przemawia za przyjęciem, ze w spornym lokalu, w którym nie można wykonać nawet podstawowych czynności higienicznych – nie sposób mieszkać na stałe. To zaś niezbicie świadczy o tym, że w lokalu tym nie koncentruje się życie skarżącego, co wyklucza możliwość przyznania dochodzonego świadczenia. W świetle powyższego zarzuty i uwagi skargi jawiły się jako chybione. Spostrzeżenia skarżącego, iż otrzymuje ze Spółdzielni Mieszkaniowej, do której przynależy sporny lokal, zawiadomienia o zmianach opłat czynszowych, pozostawało zaś w oderwaniu od istoty niniejszej sprawy. Okolicznością pozostającą poza sporem było przecież posiadanie przez skarżącego prawa do korzystania z omawianego lokalu. Również brak przeprowadzenia przez organ wywiadu środowiskowego, nie rzutował na poprawność skarżonego rozstrzygnięcia. W mieszkaniu strony została bowiem przeprowadzona wizja lokalna, do której ustaleń odnosił się organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Oceniając prawidłowość rozstrzygnięcia organu, nie należało odnosić się do orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego prawa studenta, czy osadzonego w zakładzie karnym, do dodatku mieszkaniowego. Inna jest bowiem sytuacja osób skazanych na odbycie kary pozbawienia wolności, a inna skarżącego. To, że strona przeniosła swoje centrum życiowe do S., gdzie sprawuje opiekę nad matką, było wynikiem świadomego i nie przymuszonego wyboru skarżącego. Osoby odbywające karę pozbawienia wolności przebywają zaś w zakładzie karnym wbrew swojej woli. Podobnie, za nieadekwatne do istoty niniejszej sprawy należało uznać orzecznictwo dotyczące studentów wyjeżdżających na studia do innego miasta. W domu rodzinnym studenta pozostają bowiem jego bliscy. Nadto okres opuszczenia przez studenta domu rodzinnego ograniczony jest długością odbywania studiów. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł P. K., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego i uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów zastępstwa procesowego z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu, nieopłaconej ani w całości, ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa przez nieprawidłowe przeprowadzenie przez Sąd kontroli działalności administracji publicznej, skutkujące przyjęciem jako podstawy wyroku stanu faktycznego i prawnego sprawy błędnie ustalonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. oraz Prezydenta W., które to organy, bez prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, poprzedzonego wszechstronnym rozpatrzeniem materiału dowodowego, jak również bez wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego przyjęły, że skarżący nie zamieszkuje w lokalu oraz pominęły całkowicie konieczność rozważenia kryterium "zajmowania lokalu" na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, a także przez brak wskazania, której z podstaw wskazanych w art. 2 ust. 1 ustawy skarżący nie spełnia w ocenie Sądu; 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego przez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i okoliczności sprawy, to jest w sposób sprzeczny z doświadczeniem życiowym, z naruszeniem zasad racjonalności, bezstronności i logiki; 3. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przez przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego, który organ ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny, a w szczególności bez przeprowadzenia wizji lokalnej w lokalu oraz nienależyte wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia; a ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 2 ust. 1 pkt. 2 i pkt. 4 ustawy przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że prawo do dodatku mieszkaniowego wymaga stałego i nieprzerwanego przebywania i zamieszkiwania w nim; 2. art. 4 ustawy przez błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że skarżący nie prowadzi gospodarstwa domowego w lokalu nr [...] przy ul. S. [...]; 3. art. 7 ust. 3 ustawy przez uznanie za prawidłowe nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez SKO oraz odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego z przyczyn innych niż wskazane w art. 7 ust. 3 ustawy; 4. art. 25 Kc przez błędną wykładnię pojęcia stałego zamieszkiwania, skutkującą błędnym przyjęciem, że skarżący nie zamieszkuje w lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 25 Kc przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest trafny. Wprawdzie Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował ten przepis stwierdzając, że ustalenie zamiaru powinno nastąpić w oparciu o kryteria zobiektywizowane, świadczące o woli skoncentrowania swoich spraw w danej miejscowości. Stałe zamieszkiwanie generalnie powiązane jest z tzw. centrum życiowym wnioskodawcy, tj. miejscem gdzie przebywa on z zamiarem stałego pobytu, ale błędnie go zastosował. Nie wziął bowiem pod uwagę faktu, że skarżący znalazł się w swoistym stanie wyższej konieczności oraz oczywistej okoliczności, że sytuacja ta będzie trwała jedynie przez określony czas (pod tym kątem opiekę nad chorą matką można porównać z sytuacją studenta odbywającego studia w innym mieście). Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że opieka nad chorą matką wymaga przebywania w jej lokalu. Niemniej jednak skarżący przebywa w swoim mieszkaniu (korzysta z niego), ilekroć jest to niezbędne dla zaspokojenia jego potrzeb życiowych. Oznacza to, że miejscem gdzie przebywa on z zamiarem stałego pobytu jest jego w. mieszkanie. Inna interpretacja tego stanu faktycznego byłaby swoistym "karaniem" skarżącego za to, że spełnia ciążący na nim obowiązek względem chorej matki, a to niewątpliwie pozostawałoby w sprzeczności z zasadą tworzenia zaufania w stosunku do organów państwa (art. 8 kpa). Z tych względów i wziąwszy pod uwagę fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz obie decyzje na podstawie art. 188 p.p.s.a.