IV SA/Wa 2561/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ( dalej jako: "SKO" lub "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu zażalenia Stowarzyszenia [...] na postanowienie Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014r. odmawiające ww. stowarzyszeniu udziału na prawach strony w postepowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji garażu wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha w ramach budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na dz. Ew. nr [...] i [...] ( obręb [...]) przy ul. K. w dzielnicy P. m. W. – orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano m. in., że: - we wniosku o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu odwołano się do celów statutowych (ochrona środowiska i zdrowia ludzi) i powołano się na istnienie interesu społecznego rozumianego jako ochrona środowiska, monitorowanie jakości dokumentacji środowiskowej oraz wiedza uzupełniająca zmierzająca do ukazania prawdy o realnym wpływie inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi); zdaniem Wnioskodawcy niezbędna jest analiza wpływu przedmiotowej inwestycji na otaczające środowisko i zdrowie ludzi w kontekście efektu kumulacji, przy czym należy wziąć pod uwagę istniejący stan powietrza i stan akustyczny oraz uwzględnić, że w sąsiedztwie występuje wysoka gęstość zaludnienia- centrum P.; każda z wielkoskalowych inwestycji w tym rejonie jest zaopatrzona w kompleks instalacji wentylacyjnej, emitujących spaliny z garaży podziemnych i wytwarzających hałas; rejon inwestycji pozostaje w stanie permanentnego przekroczenia unijnych standardów jakości powietrza, czego dowodem są raporty Marszałka Województwa [...]; z formalnego punktu widzenia dla ww. inwestycji niezbędne jest przeprowadzenie pełnej oceny OOŚ ze względu na spełnianie przez projekt kryteriów selekcji wymienionych w załączniku III dyrektywy EIA( dyrektywa 85/337/WE, dyr. 2011/92/EU); nie jest więc prawidłowe lokalizowanie tam nowych źródeł skażenia powietrza oraz nowych emitorów i instalacji, które mogłyby ten nieprawidłowy stan pogłębić; - interes społeczny, na który może powoływać się organizacja społeczna, żądając dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym, wymaga konkretyzacji poprzez wskazanie wartości istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia i odniesienia ich do przedmiotu postępowania; Stowarzyszenie wprawdzie wskazało wartości, które w jego ocenie są ważne (ochrona środowiska i zdrowia ludzi) i powołało się na istnienie interesu społecznego (ochrona środowiska w inwestowaniu, monitorowanie jakości dokumentacji środowiskowej oraz wiedza uzupełniająca zmierzająca do ukazania prawdy o realnym wpływie inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi), jednakże w odniesieniu ich do przedmiotu postępowania, uwzględniając charakterystykę przedsięwzięcia, nie zachodzi uzasadnione ryzyko naruszenia tych wartości; SKO wskazało, że nie dopatrzyło się istnienia interesu społecznego, który mógłby podlegać ochronie w niniejszym postępowaniu. Organ odwoławczy zauważył, że w niniejszej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2014r. wyraził opinię, iż dla planowanego przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W ww. postanowieniu RDOŚ wskazał, że zgodnie z przedłożoną dokumentacją najbliższa zabudowa chroniona akustycznie znajduje się w odległości ok. 25m od terenu planowanego przedsięwzięcia. Na podstawie przedstawionej dokumentacji można stwierdzić, że oddziaływania powstające na etapie realizacji przedsięwzięcia będą krótkotrwałe i ustąpią po zakończeniu prac budowlanych. Z akt sprawy wynika także, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny m. W. wyraził opinię pismem z dnia 5 września 2014r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko wskazując, że głównymi czynnikami mogącymi niekorzystnie oddziaływać na stan środowiska w przypadku przedmiotowej inwestycji jest emisja zanieczyszczeń powietrza pochodząca od ruchu samochodów po terenie inwestycji oraz hałas wywołany ruchem samochodów i pracą urządzeń technicznych budynku. Przy zachowaniu ww. rozwiązań minimalizujących oddziaływanie inwestycji na środowisko, emisja hałasu oraz zanieczyszczeń powietrza nie powinna ponadnormatywnie oddziaływać na środowisko. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że teren przeznaczony pod planowane przedsięwzięcie objęty jest ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu P., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta W. z dnia [...] października 2010r. Działki ew. nr [...] i [...] obręb [...]), na których planuje się realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, znajdują się zgodnie z ustaleniami ww. planu, w jednostce terenowej [...] o przeznaczeniu- tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług oraz tereny komunikacji, [...] o przeznaczeniu- tereny zieleni urządzonej, [...] o przeznaczeniu- tereny ulic ( dróg publicznych) placów miejskich. Wnioskodawca poddając w wątpliwość ustalenia karty informacyjnej przedsięwzięcia (zwłaszcza w zakresie zanieczyszczeń powietrza) i wskazując, że planowane przedsięwzięcie będzie źródłem skażenia powietrza oraz nowych emitorów i instalacji, nie wykazało, że tak w rzeczywistości będzie; - argumentacja Stowarzyszenia jest na tyle ogólna, że w zasadzie mogłaby posłużyć za uzasadnienie dopuszczenia do udziału w każdym postępowaniu środowiskowym; powinna ona natomiast odnosić się ściśle do konkretnego postępowania, a nie mieć uniwersalny charakter; nie można zaakceptować sytuacji, w której organizacja społeczna za pomocą jedynie ogólnikowych stwierdzeń stara się wykazać potrzebę wzięcia udziału w postępowaniu, przerzucając tym samym na organ administracji ciężar precyzyjnego ustalenia przesłanek zasadności tego żądania; organizacja społeczna bowiem, żądając wzięcia udziału w postępowaniu, winna dołożyć wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia nie tylko kryteriów art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", ale także z punktu widzenia przedmiotu żądania tak, aby organ decydujący o takim żądaniu mógł oprzeć się na jednoznacznie wyrażonym zamiarze; - postanowienia Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, po. 706 ze zm.), zwaną dalej "Konwencją z Aarhus", zostały wdrożone do polskiego porządku prawnego w szczególności poprzez zamieszczenie w ustawie Prawo ochrony środowiska przepisów gwarantujących udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska - w tym art. 31 K.p.a. W skardze na postanowienie organu drugiej instancji Stowarzyszenie [...] w W. podniosło, że posiada interes społeczny w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazując jednocześnie, że: - organ nie poddał ocenie przesłanek interesu społecznego, na jakie wskazywało Stowarzyszenie, a zamiast tego skoncentrował się na wykazaniu, że skoro dokumentacja inwestora wskazuje, iż planowany obiekt nie będzie ponadnormatywnie oddziaływał na środowisko, to przesądza to o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu; stwierdzenie takie jest co najmniej przedwczesne, gdyż mogłoby zostać sformułowane w końcowej fazie postępowania (w wydanej decyzji); - zastosowano zbyt rygorystyczną wykładnię art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., niezgodną z wykładnią prawa międzynarodowego (Konwencją z Aarhus i przepisami unijnymi); - odmowa dopuszczenia do udziału naruszyła skonkretyzowane, utrwalone w orzecznictwie organu i sądów kryteria istnienia interesu społecznego; - argumentacja Skarżącego nie była ogólna, jako że dołożył wszelkich starań, aby dokładnie zapoznać się z dokumentacją sprawy, przedstawić do niej uwagi - m. in. o lokalizacji inwestycji w terenie, o czym świadczy szereg składanych pism z powołanymi nowymi dowodami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a. wniosek Skarżącego zasługiwałby na uwzględnienie jedynie w przypadku, gdy na celowość dopuszczenia go do udziału w postępowaniu: 1. wskazywałyby jego cele statutowe, 2. przemawiałby za tym interes społeczny, przy czym przesłanki te powinny być spełnione łącznie. Przy ustalaniu spełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, ponieważ dopuszczenie innego podmiotu, nie broniącego własnego interesu prawnego, zmienia układ praw procesowych strony (przyznając te prawa innemu podmiotowi). Rację ma organ, że nie została spełniona druga przesłanka, gdyż Skarżący nie wykazał, aby za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu przemawiał interes społeczny. Dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania w sprawach z zakresu ochrony środowiska, na zasadzie art. 31 § 1 K.p.a., nawet gdy uzasadniają to cele statutowe wnioskodawcy, nie może być niejako automatyczne. Jego zasadność musi być rozważana z uwzględnieniem wszystkich realiów konkretnej sprawy, mając na uwadze, że za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w konkretnym postępowaniu muszą przemawiać także określone względy interesu społecznego. Uwarunkowania sprawy muszą być tego rodzaju, że przez wzgląd na ochronę określonych dóbr o charakterze ogólnospołecznym (np. zasobów przyrodniczych o szczególnej wartości) lub istotnych dla społeczności lokalnych (jakość powietrza, klimat akustyczny), w powiązaniu ze specyfiką planowanych działań, wzmocnienie tzw. czynnika społecznego w postępowaniu jest uzasadnione. W świetle powyższej uwagi nie może mieć w sprawie kluczowego znaczenia argumentacja Skarżącego - sam fakt planowania przedsięwzięcia na terenie gdzie, jak wywodzi Skarżący, są przekroczone standardy jakości środowiska (także w sytuacji, gdy wiąże się to z konkretnymi zobowiązaniami w świetle prawa stanowionego na szczeblu Unii Europejskiej). Gdyby wolą prawodawcy było, aby wskazane względy skutkowały koniecznością zapewnienia udziału zainteresowanej organizacji społecznej w postępowaniu, ustanowiłby taką regułę wprost wzorem rozwiązań przyjętych w art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.). Organizacja społeczna, która zgłasza swój udział w postępowaniu wykazując, iż za jej udziałem na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. przemawia interes społeczny, ma obowiązek przedstawić szczególną argumentację w tym zakresie. Z przedłożonych przez Stowarzyszenie dokumentów nie wynika, aby miało ono interes prawny w postępowaniu. Skarżący nie określił, kto potencjalnie mógłby zostać dotknięty ewentualnymi zmianami wywołanymi planowaną zabudową ani nie wskazał, z jakich powodów może dojść do kumulacji negatywnych oddziaływań na środowisko związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji. Argumentacja Skarżącego jest bardzo ogólna - nie wskazuje, w jaki sposób (poza podaniem rodzaju negatywnego oddziaływania - zanieczyszczenia powietrza i poziomu hałasu) planowana inwestycja mogłaby negatywnie wpłynąć na środowisko. Każda inwestycja ze swej istoty wiąże się z jakimś na nie wpływem, stąd uznanie tego typu argumentacji za wystarczającą w świetle art. 31 § 1 K.p.a. skutkowałoby możliwością udziału Skarżącego w każdym postępowaniu związanym z realizacją jakiejkolwiek inwestycji. Interes społeczny wymaga zaś konkretyzacji przez odniesienie go do przedmiotu postępowania, czyli - określenia rodzaju istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia wartości, mających podlegać ochronie. Każda sprawa administracyjna rozpatrywana jest przez organ indywidualnie, biorąc pod uwagę jej szczególne uwarunkowania, stąd nie można zgodzić się z zarzutem, że odmowa dopuszczenia do udziału naruszyła skonkretyzowane, utrwalone w orzecznictwie organu i sądów kryteria istnienia interesu społecznego. Sąd podziela poglądy organów rozstrzygających w sprawie, że skoro w ocenie RDOŚ w W. oddziaływanie przedsięwzięcia na etapie jego funkcjonowania będzie miało charakter lokalny, ograniczony do terenu realizacji inwestycji, w ocenie PPIS w W. przy zachowaniu rozwiązań minimalizujących oddziaływanie inwestycji na środowisko, emisja hałasu oraz zanieczyszczeń powietrza nie powinna ponadnormatywnie oddziaływać na środowisko, a inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, to ustalony i skonkretyzowany w świetle przedmiotu postępowania interes społeczny, nie przemawia za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art.151 p.p.s.a.