II OSK 831/17

Dnia 20 lutego 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1100/15 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. II SA/Sz 1100/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...], którym organ egzekucyjny po rozpatrzeniu zażalenia [...] zmienił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kołobrzegu z dnia [...] maja 2015 r. w ten sposób, że uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości grzywny nałożonej na [...] w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]i orzekł grzywnę w wysokości 95.739 zł, w pozostałej części utrzymał zaś postanowienie w mocy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...], zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie, a także uchylenie obydwu rozstrzygnięć wydanych w sprawie. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, kiedy można było zastosować środek egzekucyjny mniej uciążliwy dla skarżącego, czyli wykonanie zastępcze – art. 7 § 2 i art. 30 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.), dalej: u.p.e.a. 2) przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 7 § 3 u.p.e.a. i zastosowanie środka egzekucyjnego w sytuacji bezprzedmiotowości i niemożliwości wykonania egzekwowanego obowiązku, 3) przepisów prawa materialnego - zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.) przez niewłaściwe zastosowanie poprzez utrzymanie grzywny w kwocie rażąco wysokiej, która ma na celu wyrządzenie skarżącemu dolegliwości w związku z niewykonaniem przez niego zobowiązania, a powinna mieć na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku, 4) prawa materialnego - art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, 5) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 121 § 5 u.p.e.a., art. 77 i art. 7 k.p.a. oraz art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1483) poprzez ustalenie nieprawidłowej powierzchni zabudowy (nieuwzględniającej stosowania Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997 przy wyliczaniu powierzchni obiektu dla ustalenia wysokości grzywny w celu przymuszenia), a co za tym idzie – nieprawidłowej wysokości grzywny, 6) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 121 § 5 u.p.e.a. poprzez ustalenie ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku na dzień wydawania rozstrzygnięcia przez organ administracyjny II instancji zamiast na dzień wystawienia tytułu wykonawczego, 7) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte i powierzchowne odniesienie się (i skontrolowanie) w uzasadnieniu zaskarżanego postanowienia organu administracyjnego II instancji, w którym to postanowieniu nieprawidłowo uchylono postanowienie organu I instancji w części, jednocześnie orzekając nową grzywnę, zamiast uchylić w całości orzeczenie PINB w Kołobrzegu. W piśmie z dnia 13 lutego 2019 r. [...] poinformował o umorzeniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kołobrzegu decyzją z dnia [...] października 2018 r. postępowania w sprawie z uwagi na stwierdzenie wykonania przez skarżącego obowiązku. W ocenie skarżącego, w związku z tym, że "postępowanie nakazujące rozbiórkę zostało umorzone" nie ma potrzeby nakładania na skarżącego grzywny w celu przymuszenia. Skarżący załączył również kopię skierowanego wniosku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kołobrzegu (pismo z dnia 29 stycznia 2019 r.) o umorzenie grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jednocześnie zauważyć, że dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, albowiem w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przedmiotem dokonanej przez Sąd I instancji kontroli w niniejszej sprawie pozostawało postanowienie organu egzekucyjnego nakładające na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia. Powyższej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł nie wziąć pod uwagę, albowiem determinuje ona sposób rozważenia postawionych przez skarżącego zarzutów. Ma to związek z tym, że zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się do kwestii wykraczających poza przedmiot rozstrzygnięcia, które – co należy przypomnieć – dotyczyło wyłącznie przesądzenia przez Sąd, czy Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy zastosował względem skarżącego jako zobowiązanego środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Wychodząc z założenia, że przedmiotem zarzutów stawianych Sądowi I instancji w skardze kasacyjnej mogą być tylko te uchybienia, które mają charakter relewantny z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przepisów stanowiących postawę prawną kontrolowanego przez Sąd działania organu administracji, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że poza merytoryczną oceną pozostawać w sprawie musiała kwestia uciążliwego charakteru zastosowanego środka (art. 7 § 2 u.p.e.a.), jak też niewykonalności czy też bezprzedmiotowości egzekwowanego obowiązku (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Przepis art. 122 § 3 u.p.e.a. stanowi, że zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Zagadnienie zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego może być przedmiotem zarzutu określonego w art. 33 pkt 8 u.p.e.a. Jego zgłoszenie może wiązać się z wykazaniem przez zobowiązanego, że w okolicznościach rozważanej sprawy grzywna w celu przymuszenia jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym, co pozwalałoby odstąpić od zastosowania tego środka w stosunku do zobowiązanego i ze względu na naturę obowiązku zastosować wykonanie zastępcze. Argumentacja tego rodzaju powinna zostać jednakże sformułowana w sprzeciwie a nie zażaleniu na postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia, albowiem wskazane zażalenie - ze względu na niekonkurencyjność środków prawnych przysługujących zobowiązanemu - nie pozwala na objęcie nim i traktowanie jako spornych w toku postępowania zażaleniowego wszystkich zagadnień mających ogólny związek z egzekwowanym obowiązkiem o charakterze niepieniężnym. Powyższa ocena dotyczy również argumentu odwołującego się do faktu zastosowania grzywny w sytuacji bezprzedmiotowości i niemożliwości wykonania egzekwowanego obowiązku, uwzględniając, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku (por. J. Jaśkiewicz, Problem konkurencyjności zarzutów oraz zażalenia w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ZNSA 2013, nr 3, s. 123 i n.). Jedynie na marginesie poczynionych wyżej uwag dodać należy, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że w trakcie egzekucji wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego organ egzekucyjny powinien w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 u.p.e.a. w pierwszej kolejności nałożyć na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 ww. ustawy grzywnę w celu przymuszenia, uznając, że wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127 u.p.e.a., powinno zostać co do zasady orzeczone dopiero, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r. sygn. II OSK 767/08, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 92). Wzgląd na powyższe każe uznać w całości za nieuprawniony wniosek skarżącego, iż zgodność kwestionowanej grzywny z prawem podważa to, że organ egzekucyjny nie skorzystał wcześniej z wykonania zastępczego, pomimo że zlecenie innej osobie wykonania za zobowiązanego rozbiórki budynku było możliwe i wiązało się – w jego ocenie - z mniejszą dla niego uciążliwością. Tak jak przyjęta kolejność zastosowania środków egzekucyjnych w egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego nie mogła być podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku, tak i taką podstawą nie mogła się stać kwestionowana wysokość nałożonej na skarżącego grzywny (95.739 zł). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ocena legalności nałożonej na skarżącego grzywny nie mogła polegać na rozważeniu tego, czy grzywna ta nie została nałożona w kwocie "rażąco wysokiej", mającej na celu wyrządzenie skarżącemu dolegliwości. Tego rodzaju wadliwość, którą autor skargi kasacyjnej dostrzegł w rozstrzygnięciu Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, została powiązana z naruszeniem art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. Tymczasem, wskazany przepis nie mógł się stać kryterium prawnym, który przesądzałby o prawidłowości bądź wadliwości rozstrzygnięcia o wysokości nałożonej na stronę grzywny z uwagi na to, że kwestię tę autonomicznie reguluje art. 121 § 5 u.p.e.a. określający zasady obliczenia grzywny w przypadku, gdy egzekucji podlega obowiązek przymusowej rozbiórki budynku, a więc obowiązek analogiczny do rozpatrywanego w niniejszej sprawie. Skarżący powołał się na powyższy przepis, kwestionując poprawność obliczenia powierzchni zabudowy budynku podlegającego rozbiórce, niemniej zarzut ten musiał zostać uznany w całości za nieuzasadniony. Przyjęty parametr stanowiący iloczyn wymiarów obiektu (13,70 m x 8,90 m) wynikał z rozstrzygnięcia decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kołobrzegu z dnia [...] listopada 2014 r. nakazującą skarżącemu rozbiórkę spornego obiektu zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...]. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że powierzchnia zabudowy, którą organ ustala w celu obliczenia wysokości grzywny na zasadach określonych w art. 121 § 5 u.p.e.a. może nie w każdym przypadku odpowiadać powierzchni zabudowy obiektu budowlanego wynikającej z treści decyzji rozbiórkowej. Zmiany, które organ egzekucyjny jest zobowiązany w sprawie uwzględnić wynikać mogą jednakże wyłącznie ze zmian dotyczących stanu obiektu, jakie nastąpiły po wydaniu przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej rozbiórkę, nie mogą natomiast być spowodowane uznaniem, że poszczególne parametry techniczne obiektu przyjęte przez organ w zakończonym postępowaniu legalizacyjnym zostały wadliwie w rozstrzygnięciu objętym tytułem wykonawczym określone. W rozpoznawanej sprawie brak jest dowodu na to, by sporny budynek w trakcie prowadzonego postępowania uległ zmianie pociągającej za sobą zmianę jego powierzchni zabudowy. Z tego względu zarzut, że ustalona przez organy nadzoru budowlanego powierzchnia zabudowy nie uwzględnia wymogu obliczenia jej przy posłużeniu się postanowieniami Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997 musiał zostać odrzucony. Brak możliwości dokonania jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny wynikał również z samego sposobu jego powołania. Nie został ono bowiem w skardze kasacyjnej w żaden sposób bliżej sprecyzowany ani uzasadniony. Nie mogło spotkać się z aprobatą oczekiwanie, że w postępowaniu kasacyjnym ogólnikowe zastrzeżenie względem zastosowanych norm mających na celu obliczanie wskaźników powierzchniowych stanie się przedmiotem merytorycznej analizy Sądu w sytuacji, gdy wnoszący skargę kasacyjną nie uznał za stosowne wskazać jakie wymagania normatywne i dlaczego w kontrolowanej sprawie nie zostały dochowane. Charakter rozstrzygnięcia wydawanego przez organ egzekucyjny rozpoznający zażalenie skarżącego od postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia determinował obowiązek zastosowania w sprawie przepisów w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Norma nakazująca uwzględnienie przy obliczaniu wysokości grzywny ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych nakazywała posłużenie się przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego innym wskaźnikiem cenowym od zastosowanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kołobrzegu, jeżeli w toku postępowania zażaleniowego uległ on zmianie, a jednocześnie zmiana ta nastąpiła na korzyść zobowiązanego (art. 139 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.). Powyższy warunek w kontrolowanej sprawie został spełniony, toteż wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego przez organ odwoławczy nie powinno być kwestionowane jako naruszające art. 121 § 5 u.p.e.a. Wbrew odmiennej ocenie skarżącego czyniło ono zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania. Stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną postulujące konieczność posłużenia się wskaźnikiem ceny 1 m² powierzchni użytkowej obowiązującym w dacie wystawienia tytułu wykonawczego nie znajduje żadnego uzasadnienia w świetle treści art. 121 § 5 u.p.e.a., jak również pozostaje sprzeczne z ogólnym wymogiem respektowania przez organ egzekucyjny zasady, by podstawa prawna rozstrzygnięcia, której powołany wskaźnik jest jednym z elementów, odpowiadała treści przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Odejście od tej ostatniej reguły byłoby możliwe, niemniej wymagałoby uczynienia przez ustawodawcę stosowanego zastrzeżenia w treści art. 121 § 5 u.p.e.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. został sformułowany w sposób niezrozumiały, a przez to uniemożliwiający jego merytoryczną kontrolę. Z jego treści wynika, że zarzut nienależytego i powierzchownego sposobu sporządzenia uzasadnienia skarżący kieruje w stosunku do zaskarżonego postanowienia organu administracyjnego II instancji, co stoi w oczywistej sprzeczności z zakresem zastosowania wskazanego przepisu. Mając na uwadze treść złożonego przez skarżącego pisma z dnia 13 lutego 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest wyjaśnić, że sąd kontrolując zaskarżone akty administracyjne, uwzględnia stan prawny i faktyczny istniejący w dacie ich wydania, co oznacza, że nie ma on podstaw do uwzględnienia zdarzeń mających miejsce później - po tej dacie. Późniejsze orzeczenie eliminujące z obrotu prawnego decyzję objętą tytułem wykonawczym, czy też doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego obowiązku niewątpliwie wpływa na dalszy (późniejszy) tok postępowania egzekucyjnego, jednak nie ma znaczenia z punktu widzenia sprawowanej przez sąd kontroli wcześniej wydanych aktów administracyjnych. Na marginesie zwrócić uwagę należy na wątpliwość, czy wskazywana przez skarżącego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kołobrzegu z dnia [...] października 2018 r. umarzająca postępowanie może być uznana za akt skutecznie eliminujący z obrotu prawnego decyzję objętą tytułem wykonawczym z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w sytuacji, gdy postępowanie, które podlegało umorzeniu, w dacie wydania takiego rozstrzygnięcia już nie toczyło się, albowiem zostało zakończone wydaną trzy i pół roku wcześniej decyzją ostateczną Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2015 r. Kwestia legalności tego rozstrzygnięcia wykracza jednak poza granice rozpoznawanej sprawy i powinna podlegać ocenie właściwych organów nadzoru budowlanego. Powyższe względy decydowały o tym, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez Sąd powołanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów prawa. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.