I OSK 2219/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost–Durchowska Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 947/15 w sprawie ze skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2016 roku sygn. akt II SAB/Wa 947/15 na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę R. S. na bezczynność Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej polegającej na udostępnieniu wszystkich informacji publicznych udostępnionych w Biuletynach Informacji Publicznej opublikowanych na stronach internetowych poprzez umożliwienie dostępu do stron internetowych zawierających informacje publiczne z możliwością pobrania plików udostępnionych na tych stronach lub poprzez udostępnienie tych informacji na nośnikach elektronicznych np. na płycie CD/DVD. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył R. S., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego "zmianę poprzez uznanie skargi za zasadną" lub jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku pominięcia naruszenia prawa materialnego, jakiego dopuścił się organ administracji, tj. pozostawania w bezczynności; a także art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku pominięcia naruszeń przepisów postępowania, jakich dopuścił się organ administracji, tj. naruszenia art. 104 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz kolejnych naruszeń przepisów, jakich dopuścił się organ administracji, tj. art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów oraz ich błędną wykładnię, tj. art. 3, art. 5, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w specyficznej sytuacji, w jakiej pozostaje skarżący kasacyjnie, który jest pozbawiony wolności i osadzony w zakładzie karnym, sam fakt publikacji informacji w Biuletynie Informacji Publicznej nie może stanowić o skutecznym dostępie do tej informacji. W ocenie autora skargi kasacyjnej faktyczne ograniczenia w postaci bardzo rzadkiego dostępu do komputerów połączonych z siecią Internet, a przede wszystkim zła jakość łącz internetowych i sprzętu komputerowego w praktyce czyni dostęp do informacji publicznej niemożliwym. Podkreślono, że poprzez fakt udostępnienia informacji przez organ państwowy należy rozumieć z jednej strony fakt umieszczenia danych na stronach internetowych, z drugiej umożliwienie potencjalnym zainteresowanym dostępu do tych danych i możności skutecznego się z nimi zapoznania, dokonania wydruku czy importu danych na nośniki przenośne. W przeciwnym wypadku nie dochodzi do udostępnienia, a jedynie do umieszczenia danych na stronach internetowych, do których znaczny krąg odbiorców nie ma dostępu. Podniesiono ponadto, że organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, które wyjaśniłoby, czy podległa mu jednostka respektuje prawo osób pozbawionych wolności do dostępu do informacji publicznej, w szczególności nie podejmuje nawet weryfikacji organizacji stanowisk komputerowych, stopnia respektowania ustalonych zasad korzystania z tych stanowisk, a przede wszystkim zabezpieczenia jakości sprzętu komputerowego oraz łącz internetowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sposób sporządzenia skargi kasacyjnej powoduje konieczność przytoczenia uwag związanych z wymogami dla skargi kasacyjnej przewidzianymi w ustawie Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi. Godzi się bowiem przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie podlegały rozpoznaniu wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Pełnomocnik zawodowy reprezentujący skarżącego nie wszystkim wskazanym wymogom sprostał. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 3 u.d.i.p. nie precyzując, która konkretnie norma tego artykułu została naruszona. Art. 3 u.d.i.p. składa się z dwóch ustępów i trzech punktów regulujących różne stany prawne. Zarzucono również naruszenie art. 5 u.d.i.p. nie precyzując, która konkretnie norma tego artykułu została naruszona. Art. 5 u.d.i.p. składa się z pięciu ustępów regulujących różne stany prawne. W tej sytuacji NSA nie mógł odnieść się do tak sformułowanych zarzutów. Z tego względu zarzuty te nie mogły odnieść zamierzonego skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej. Całkowicie błędnie zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzega, że przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność organu. Ewentualne uwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji skargi na bezczynność, mogło nastąpić w oparciu o przepisy art. 149 p.p.s.a. Z przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. wynika wprost, że mają zastosowania tylko w sytuacji uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie. Skoro w niniejszej sprawie takich aktów nie wydano to Sąd nie mógł zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) a tym samym ich naruszyć. Oczywiście bezzasadny jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 10 § 1, 77 § 1 i 104 § 1 k.p.a. Po pierwsze, Sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność organu wydaje orzeczenie w oparciu o stan faktyczny ustalony na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi m.in. art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 106 p.p.s.a. Dlatego Sąd w niniejszej sprawie nie stosował przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Po wtóre, w sprawie wszczętej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p., stosuje się tylko do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W niniejszej sprawie, której przedmiotem jest bezczynność organu nie wydano żadnej decyzji, zatem także Dyrektor Generalny Służby Więziennej nie stosował przepisów k.p.a. Dlatego Sąd pierwszej instancji nie naruszył wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. Istota rozpoznawanej skargi kasacyjnej tkwi w podważaniu stanowiska Sądu, który przyjął, że stosownie do treści art. 10 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna jest zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej to nie podlega udostępnieniu na wniosek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W tym miejscu podkreślić należy, że w skardze kasacyjnej nie doszło do skutecznego podważenia stanu faktycznego ponieważ nie podniesiono w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania regulujących ustalanie stanu faktycznego będącego podstawą zaskarżonego wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny ocenę podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej oparł na stanie faktycznym przyjętym przez Sąd pierwszej instancji. Z ustaleń tego Sądu wynika, że żądane informacje znajdują się w BIP, co zresztą potwierdza sam skarżący w swoim wniosku o udostępnienie informacji. Ponadto, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji, odmiennie niż Dyrektor Generalny Służby Więziennej, przyjął korzystnie dla skarżącego, że żądane informacje są informacją publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko i argumentację Sądu pierwszej instancji, że skoro żądane przez skarżącego informacje znajdują się w BIP, to adresat wniosku nie był zobowiązany udostępniać skarżącemu tych informacji na wniosek i nie ma znaczenia to, że skarżący jest pozbawiony wolności w zakładzie karnym, z czym związane są ograniczenia w dostępie do Internetu. Punktem wyjścia do rozważań w tej kwestii jest treść art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowiąca informację publiczną w rozumieniu ustawy, podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. I tak, z art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, który tworzy się w celu powszechnego udostępniania informacji publicznej. Z kolei stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Mając na uwadze powyższe uregulowania uprawnione jest przyjęcie, iż informacja, która została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej przez organ administracji publicznej nie podlega udostępnieniu w trybie wnioskowym. Skoro zaś udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego, to jednocześnie nie można twierdzić, aby organ miał obowiązek udostępniania plików komputerowych np. na płycie CD/DVD z Biuletynu Informacji Publicznej i przesyłania ich żądającemu (por. np. wyroki NSA z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt I OSK 416/08, i z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 481/12, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej ma zatem miejsce wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie podejmuje stosownych czynności, tj. nie udostępnia informacji w sposób przewidziany w ustawie m.in. w sposób wskazany w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie w sytuacji, gdy odmawia przekazania informacji, która została już udostępniona w drodze umieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jeżeli zaś idzie o kwestię zastosowania art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do osób pozbawionych wolności, to przede wszystkim wskazać należy, że z przepisu tego nie wynika aby ustawodawca różnicował kwestię udostępniania informacji publicznej znajdującej się w BIP w zależności od statusu osób wnioskujących o udostępnienie takich informacji. Niezależnie od tego, skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 481/12 (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl), na który powołał się również Sąd pierwszej instancji. Należy zatem stwierdzić, iż osadzony w zakładzie karnym musi liczyć się z ograniczeniami swobód i wolności, które są nieodzownym elementem wykonywania kary w warunkach izolacyjnych, chociaż osobie tej co do zasady nadal przysługują wszystkie prawa i wolności gwarantowane w Konstytucji (poza prawem do wolności osobistej). Powyższe zasady respektuje także polski Kodeks karny wykonawczy, który nie pozbawia w sposób bezwzględny osadzonego w zakładzie karnym dostępu do Internetu, a w konsekwencji do Biuletynu Informacji Publicznej. Zgodnie z art. 110a § 2 Kodeksu karnego wykonawczego dyrektor zakładu karnego może zezwolić skazanemu na posiadanie w celi sprzętu audiowizualnego, komputerowego oraz innych przedmiotów, w tym także podnoszących estetykę pomieszczenia lub będących wyrazem kulturalnych zainteresowań skazanego, jeżeli posiadanie tych przedmiotów nie narusza zasad porządku i bezpieczeństwa obowiązujących w zakładzie karnym. Ponadto art. 102 kodeksu zawiera przykładowy katalog praw osób skazanych, wśród których nie ma co prawda dostępu do Internetu (tylko radia, telewizji, książek i prasy – pkt 6 przepisu), jednak katalog ten nie jest katalogiem zamkniętym. Oznacza to, że osoba skazana na pobyt w zakładzie karnym może dochodzić swoich praw w zakresie dostępu do informacji publicznej na zasadach ogólnych, wykorzystując instrumenty przewidziane w Kodeksie karnym wykonawczym. Podkreślenia również wymaga, iż przychylenie się dyrektora zakładu karnego do wniosku osoby skazanej o umożliwienie dostępu do internetowego Biuletynu Informacji Publicznej nie jest uzależnione wyłącznie od jego dobrej woli, skoro osoba ta może dochodzić swoich racji w sposób przewidziany w przepisach Kodeksu karnego wykonawczego i w trybie określonym w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2013 r. poz. 647). Tym samym należy stwierdzić, iż osoba pozbawiona wolności i przebywająca w zakładzie karnym nie może być uznana za osobę pozbawioną systemowo dostępu do informacji publicznej poprzez pozbawienie dostępu do Internetu, a przez to do Biuletynu Informacji Publicznej. Poza sporem pozostaje oczywiście fakt, iż dostęp do informacji publicznej osób osadzonych w zakładach karnych nie jest nieograniczony, jednak obowiązujące przepisy prawne nie pozbawiają w sposób bezwzględny tego dostępu. Z istoty kary pozbawienia wolności wynika, iż osoby, którym kara ta została wymierzona muszą się liczyć z różnymi ograniczeniami np. w kontaktach z najbliższymi, znajomymi, możliwością korzystania z telefonów komórkowych i stacjonarnych i szeregiem innych ograniczeń. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo przyjął, iż osadzenie w zakładzie karnym nie stanowi okoliczności wyłączającej zastosowanie art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ustaleniom tym z uwagi na treść obowiązujących przepisów nie sposób przypisać cech dowolności, co czyni bezskutecznym zarówno zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 u.d.i.p, jak i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.