I OSK 184/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 178/16 w sprawie ze skargi I. J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 września 2016 r. sygn. IV SA/Wa 178/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym, oddalił skargę I.J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. odmówił I. J. wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie zawartej w kartotece lokali powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. K. [...] w W., opierając rozstrzygnięcie na przepisie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) zwanej dalej "K.p.a.". Po rozpoznaniu zażalenia wnioskodawczyni postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał rozstrzygnięcie pierwszej instancji w mocy. Uzasadniając je podniósł, że krąg stron postępowania w sprawie zmian w ewidencji gruntów ustalać należy w oparciu o art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.) zwanej dalej "P.g.k." oraz § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 542), zwanego dalej" "Regib". Zgodnie z ww. przepisami, stroną w takich sprawach jest właściciel nieruchomości, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych także inne podmioty, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Prawo własności do gruntów, budynków i lokali oraz prawo władania powinno wynikać z dokumentów wyszczególnionych w § 12 Regib, przy czym wnioskodawczyni nie dysponuje żadnym takim dokumentem. Właścicielem części budynku obejmujący ww. lokal i współużytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej jest Spółdzielcze Zrzeszenie Budowy Domków Jednorodzinnych "[...]" w upadłości w W. Przysługujące wnioskodawczyni spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nie daje podstaw do występowania w charakterze władającego w rozumieniu przepisów P.g.k., a nade wszystko pojęcia tego nie można odnosić do budynku i lokalu niestanowiącego własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W skardze do WSA w Warszawie I. J. zarzuciła, że zgodnie z art. 28 K.p.a. posiada przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu z uwagi na posiadane spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, ujawnione w księdze wieczystej. Wielkość powierzchni użytkowej lokalu ma zaś wpływ na wysokość czynszu, opłat za media i podatku od nieruchomości. Dane z kartoteki lokalu powinny być natomiast zgodne z danymi ujawnionymi w księdze wieczystej, co jest koniecznym warunkiem przy przekształceniu przysługującego jej prawa we własność, czego dokonania uniemożliwia jej syndyk masy upadłości. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Ustanowiony dla skarżącej pełnomocnik z urzędu, uzupełniając skargę, dodatkowo zarzucił niedostateczne wyjaśnienie okoliczności związanych ze statusem procesowym mandantki oraz brak wskazania w uzasadnieniu postanowienia faktów, które uznano za udowodnione oraz dowodów, na których się oparto przy jego wydawaniu. Podkreślono, że przysługujące skarżącej ograniczone prawo rzeczowe stanowi tytuł prawny do posiadania lokalu, a wielkość jego powierzchni użytkowej ma wpływ na jej zobowiązania finansowe. Oddalając skargę WSA w Warszawie ocenił zaskarżone postanowienie jako zgodne z prawem. Prawidłowo w ocenie Sądu odmówiono wszczęcia postępowania uznając, że skarżąca nie jest jego stroną, ponieważ nie ma interesu prawnego w sprawie. Zaprezentowana argumentacja organu zasługiwała w całości na aprobatę. Spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nie umożliwia wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie powierzchni użytkowej lokalu. Nieruchomość budynkowa, w której znajduje się lokal skarżącej, nie jest nieruchomością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Jej właścicielem jest Spółdzielcze Zrzeszenie Budowy Domków Jednorodzinnych "[...]" w upadłości w W. Dlatego w odniesieniu do tej nieruchomości niemożliwe jest ujawnienie w ewidencji podmiotu innego niż właściciel, np. podmiotu władającego lokalem. W myśl zaś § 71 ust. 1 Regib, dane ewidencyjne dotyczące lokali, o których mowa w § 70 ust. 1 rozporządzenia (m. in. pole powierzchni użytkowej lokalu - pkt 7), o ile nie są zawarte w dokumentach, o których mowa w art. 23 p.g.k., ujawnia się w ewidencji na wniosek właściwych podmiotów ewidencyjnych lub osób, jednostek organizacyjnych i organów, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 1 Regib, przy czym skarżąca nie należy do żadnego z wymienionych tam podmiotów. Brak jest przepisu upoważaniającego władającego lokalem na podstawie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu do żądania wprowadzenia zmian w kartotece lokali. Biorąc zaś pod uwagę wskazania skarżącej dotyczące powierzchni lokalu, że mają one wpływ na wysokość opłat za mieszkanie, okoliczność ta wskazuje, że legitymuje się ona tylko interesem faktycznym, a nie prawnym, w zmianie danych ewidencyjnych dotyczących pola powierzchni użytkowej lokalu. Wyrok ten w całości zaskarżyła I. J., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, zarzucając - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwanej: "P.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 151 oraz w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. polegające na nie dokonaniu przez Sąd prawidłowej kontroli decyzji organu administracji publicznej i zaakceptowaniu naruszenia przez organ I i II instancji przepisów art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a w konsekwencji zastosowania art. 61a K.p.a. wskutek przyjęcia, że organy we właściwy sposób przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i dowodowe w zakresie ustalenia, czy skarżąca jest stroną i ma interes prawny w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, co doprowadziło do oddalenia skargi pomimo, że zasługiwała ona na uwzględnienie, 2) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez zapoznania się przez Sąd z kompletnymi aktami sprawy w sytuacji, gdy nie dysponował on pełnymi aktami sprawy (całością dokumentacji dotyczącej operatu ewidencyjnego dotyczącego lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. K. [...] położonym na działce nr [...] z obrębu [...]w Dzielnicy [...][...]lecz jedynie częścią dokumentów, a w związku z tym zamknięcie rozprawy nastąpiło przedwcześnie, a Sąd I instancji bezpodstawnie uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ogólnikowe i nieznajdujące odzwierciedlenia w materiale dowodowym uzasadnienie postanowienia w zakresie ograniczenia się jedynie do stwierdzeń dotyczących braku przesłanek do ustalenia, że skarżąca nie jest stroną i nie ma interesu prawnego w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego. Mając na względzie powyższe wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi opartej wyłącznie na zarzutach prawa procesowego, zgodnie z art. 174 pkt 2 w trybie art. 182 § 2 w zw. z art. 176 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, bez przeprowadzenia rozprawy, 3) przyznanie pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia za udzieloną pomoc prawną według norm przepisanych, ponieważ opłata z tego tytułu nie została uiszczona w całości ani w części. Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną Sądu, jakoby nie posiadała statusu strony w zainicjowanym postępowaniu administracyjnym. Przysługuje jej bowiem spółdzielcze własnościowe prawo do rzeczonego lokalu ujawnione w księdze wieczystej [...], które stanowi trwały tytuł prawny do posiadania lokalu, a wielkość powierzchni użytkowej lokalu ma wpływ na wysokość płaconego czynszu, opłat za media oraz podatku od nieruchomości. Dane z kartoteki powinny być zaś zgodne z danymi ujawnionymi w księdze wieczystej, ponieważ jest to warunek konieczny przy przekształceniu tego ograniczonego prawa rzeczowego we własność. Dokonując wszechstronnej oceny legalności działalności administracji publicznej Sąd winien dostrzec nieprawidłowości w działaniu organów obu instancji w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Tymczasem akta sprawy, które przeglądała skarżąca, nie były kompletne, a pomimo tego Sąd uznał, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona. Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie, stanowisko Sądu przedstawione w uzasadnieniu jest zbyt ogólne, niedookreślone i mało precyzyjne, przez co rzutuje istotnie na jej prawa. Gdyby Sąd wojewódzki dostrzegł zarzucane błędy, jakie zostały popełnione przez organy, winien uwzględnić skargę, a nie ją oddalać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa procesowego poprzez pozbawienie skarżącej merytorycznego rozpatrzenia jej wniosku w sytuacji, gdy jest stroną postępowania, gdyż legitymuje się tytułem prawnym do lokalu. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że Sąd I instancji dokonał błędnej oceny w zakresie przyjęcia, że nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do wprowadzenia zmian w kartotece lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującym się w budynku przy ul. K. [...] położonym na działce nr [...] z obrębu [...]w dzielnicy [...] miasta [...]. Zaakceptowanie, że skarżącej kasacyjnie nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym stało się podstawą do oddalenia skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, którego podstawą prawną był art. 61a § 1 K.p.a. Przepis art. 61a § 1 K.p.a. stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (to jest żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca w przepisie tym zawarł dwie przesłanki dające podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, z których pierwszą jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że przepis art. 61a § 1 K.p.a. nie został naruszony, gdyż w istocie wykazano, że skarżącej kasacyjnie nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zakresie żądania wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Stosownie do art. 28 K.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącej prawidłowo wywiódł definicję interesu prawnego, wskazując na konieczność ustalenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Konfrontacja wniosku skarżącej z obowiązującymi przepisami w zakresie ewidencji gruntów w przypadku oceny przymiotu strony skarżącej kasacyjnie wykazała brak interesu prawnego, ze względu na brak przepisu prawa materialnego, z którym można łączyć powstanie określonego prawa lub obowiązku tak po stronie wnioskodawczyni jak i organu. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny stąd musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 3 listopada 2015 r., sygn. II SA/Ol 610/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd pierwszej instancji dokonując oceny przymiotu strony w zakresie jej żądania wynikającego z wniosku wskazał na art. 20 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 12 ust.1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który wymienia podstawy uwidaczniania w ewidencji praw osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2. Pochodny charakter informacji znajdujących się w ewidencji w stosunku do źródeł tych informacji wymienionych w § 12 ust. 1 pkt 1 - 6 i § 11 ust. 2 rozporządzenia oznacza, że wszelkie zmiany danych ewidencyjnych powinny mieć charakter bezsporny. Można to osiągnąć wyłącznie przez dokonywanie ich rejestracji w sposób przewidziany w rozporządzeniu. Obowiązek zamieszczenia w ewidencji wyłącznie danych bezspornych wyklucza samodzielne rozstrzyganie przez organ rejestrujący wszelkich kwestii związanych z prawem do nieruchomości. Sąd I instancji na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy ewidencyjnie prawidłowo stwierdził, że wnioskodawczyni nie dysponuje żadnym z wyżej wskazanych dokumentów. Właścicielem części budynku obejmującym przedmiotowy lokal i współużytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej jest Spółdzielcze Zrzeszenie Budowy Domków Jednorodzinnych "[...] " w upadłości w W. i właśnie ten podmiot jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o aktualizację danych ewidencyjnych odnośnie lokalu skarżącej kasacyjnie. Przysługujące skarżącej kasacyjnie spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nie wypełnia dyspozycji interesu prawnego wynikającego z art. 28 K.p.a., gdyż nie wynika z norm prawa materialnego, to jest ustawy Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Słusznie też Sąd I instancji podał, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje ono oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne, mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 1751/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że nie zaistniały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. obligujące do uwzględnienia skargi, a to skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nie okazał się również uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Zarzucenie Sądowi naruszenia tego przepisu winno bowiem być uzupełnione wskazaniem, jakiego uchybienia, które miało miejsce w toku postępowania administracyjnego, Sąd Wojewódzki nie dostrzegł w zakresie oceny interesu prawnego skarżącej, a w następstwie odmówienia skarżącej kasacyjnie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Niezasadny był także zarzut odnoszący się do art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Elementy te zawiera zaskarżony wyrok, a zatem nie można było w tym przypadku mówić o istotnym naruszeniu ww. przepisu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.