I OZ 129/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1229/15 o oddaleniu wniosku o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na zarządzenie Burmistrza Gminy Goleniów z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zarządzenia w sprawie ustalenia wysokości opłat stanowiących zwrot kosztów udostępnienia informacji publicznej w Urzędzie Gminy i Miasta w Goleniowie postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 2 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, II SA/Sz 1229/15, oddalił wniosek Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na zarządzenie Burmistrza Gminy Goleniów z [...] października 2003 r., nr [...] w przedmiocie zmiany zarządzenia w sprawie ustalenia wysokości opłat stanowiących zwrot kosztów udostępnienia informacji publicznej w Urzędzie Gminy i Miasta w Goleniowie. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi Wojewody Zachodniopomorskiego, wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.; dalej jako: "u.s.g."), zgodnie z którym, po upływie terminu (trzydziestodniowego) do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 powołanej ustawy, organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Postępowanie z takiej skargi jest więc formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Postępowanie takie toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie dotyczy. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy gdy wynik tego postępowania może dotyczyć ich interesu prawnego. Stąd, osoba trzecia powołując się na swój interes prawny czy cel statutowej działalności w przypadku organizacji społecznej, domagając się dopuszczenia na prawach strony do postępowania sądowoadministracyjnego nie może zostać uczestnikiem tego postępowania (por. postanowienie NSA z 29 września 2010 r., II OZ 899/10). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym i p.p.s.a., brak jest podstaw do dopuszczenia wnioskującego Stowarzyszenia do udziału jako uczestnika na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego, wniesionej w trybie nadzorczym na zarządzenie organu gminy. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie S. z siedzibą w W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. art. 7 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, poprzez oddalenie wniosku o dopuszczenie udziału Stowarzyszenia na podstawie przesłanek, które nie znajdują podstaw prawnych; 2. art. 33 § 2 p.p.s.a. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić organizacja społeczna w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności, poprzez błędną wykładnię, prowadząca do stwierdzenia, że przepis ten nie może znaleźć zastosowania w postępowaniu zainicjowanym przez wojewodę w związku z kompetencjami nadzorczymi nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 3. art. 93 ust. 1 u.s.g. w zakresie w jakim przepis ten normuje kompetencje wojewody do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały lub zarządzenia wydanych przez organ jednostki samorządu terytorialnego, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że do postępowania sądowoadministracyjnego, zainicjowanego na tej podstawie, nie może przystąpić organizacja społeczna na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu podniesiono, że ani z zaskarżonego postanowienia ani z przytoczonego przez Sąd I instancji postanowienia NSA z 29 września 2010 r., II OZ 899/10, nie wynika podstawa do uznania, że do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym przez wojewodę na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. nie może przystąpić organizacja społeczna na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Wskazano, że przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie pozwalają wyinterpretować normy wykluczającej udział organizacji społecznych we wskazanym postępowaniu. Przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. konweniuje z ideą społecznej kontroli postępowań sądowych oraz konstytucyjnymi wartościami – zasadą demokratycznego państwa prawnego i prawem do sądu. Wyjątki od tej regulacji powinny być w precyzyjny sposób uregulowane i znajdujące podstawę prawną w obowiązującym prawie. Zdaniem Stowarzyszenia taka podstawa nie wynika ani z art. 33 § 2 p.p.s.a. ani z art. 91 ust. 1 u.s.g. Ponadto stwierdzono, że Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni, albowiem gdyby przyjąć zaprezentowaną przez Sąd interpretację prowadziłoby to do tego, że organizacja społeczna nie może być dopuszczona do udziału w postępowaniu ze skargi wojewody na akt wydany przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast organizacja mogłaby zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu ze skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (np. do postępowania ze skargi mieszkańca na zarządzenie organu wykonawczego w przedmiocie ustalenia opłat za udostępnienie informacji publicznej). Zdaniem Stowarzyszenia, nie sposób byłoby wskazać dlaczego w jednym postępowaniu można byłoby dopuścić organizację społeczną, zaś w drugim nie, pomimo że przedmiotem tych postępowań mogą być te same akty, tj. uchwały lub zarządzenia wydawane przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Co więcej oba postępowania sądowoadministracyjne znajdują podstawę materialnoprawną w przepisach ustawy o samorządzie gminnym i tym samym nie wiadomo jaka cecha każdego z tych postępowań miałaby przesądzać o dopuszczalności (lub nie) udziału organizacji społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Poz. 270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W doktrynie brak jednolitości co do sposobu rozumienia pojęcia "postępowanie administracyjne", którym posługują się przepisy p.p.s.a., w tym art. 33 § 2 p.p.s.a. Co do zasady "postępowanie administracyjne" to ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej oraz ciąg czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji decyzji administracyjnej regulowanego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 5 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa powołuje się ogólnie na "przepisy postępowania administracyjnego", rozumie się przez to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (B. Adamiak [w:] System prawa administracyjnego pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, 2 wydanie, Warszawa 2014 r., s. 8). Na gruncie art. 33 § 2 p.p.s.a. dopuszcza się też szersze rozumienie postępowania administracyjnego w znaczeniu "postępowanie przed organem administracji publicznej", jeżeli przepisy normujące to postępowanie przewidują w nim udział stron (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2012 r., s. 118). Zgodnie natomiast z art. 9 p.p.s.a. organizacja społeczna, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w postępowaniu w przypadkach określonych w tejże ustawie. Aby organizacja społeczna mogła uczestniczyć w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako uczestnik na prawach strony konieczne jest więc łączne spełnienie następujących przesłanek wynikających z art. 33 § 2 p.p.s.a.: sprawa sądowoadministracyjna musi dotyczyć interesu prawnego innych osób i zakresu statutowej działalności organizacji społecznej oraz przedmiotem sprawy muszą być akty podjęte w toku postępowania administracyjnego. Ograniczenie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym tą ostatnią przesłanką wynika z obowiązku wykładni normy prawnej w kontekście całego przepisu prawnego, a art. 33 § 2 p.p.s.a. w pierwszej normie ustanawia ograniczenie przesłanką postępowania administracyjnego i stanowi o połączeniu tych dwóch norm prawnych spójnikami "a także". Przyjęcie takiej konstrukcji jest zgodne z koncepcją ochrony interesu prawnego wnoszącego skargę. Dopuszczenie innych podmiotów, z przyznaniem ich praw procesowych, jest możliwe, gdy przepis tak stanowi. Ochrona obiektywnego porządku prawnego ma gwarancje w tym, że sąd nie jest związany granicami skargi, a gdy zachodzi konieczność ochrony praworządności, legitymację do złożenia skargi ma prokurator (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2015 r., str. 197). W literaturze wskazuje się również, że wniosek taki wynika zarówno z systemowej wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a., jak i z interpretacji art. 50 § 1 p.p.s.a., który uzależnia legitymację skargową organizacji społecznej w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób od tego, czy uczestniczyła ona uprzednio w postępowaniu administracyjnym. Łączne odczytywanie w/w przepisów wskazuje, że ograniczenie ustanowione w przywołanym wyżej art. 50 § 1 p.p.s.a. powinno dotyczyć również organizacji społecznej zgłaszającej wniosek o dopuszczenie jej do postępowania w sprawach innych osób (por. A. Nędzarek, Znaczenie udziału organizacji społecznej w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 4/2014). Podkreślenia wymaga również to, że postępowanie sądowe zainicjowane zostało przez Wojewodę Zachodniopomorskiego, który wniósł skargę na zarządzenie Burmistrza Gminy Goleniów z [...] października 2003 r., nr [...] w przedmiocie zmiany zarządzenia w sprawie ustalenia wysokości opłat stanowiących zwrot kosztów udostępnienia informacji publicznej w Urzędzie Gminy i Miasta w Goleniowie na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., a więc w trybie nadzoru wojewody nad samorządem gminnym. Mechanizmy nadzoru nad działalnością i wykonywaniem zadań przez samorządy, ustanowione na poziomie konstytucyjnym (art. 171 Konstytucji RP), doprecyzowane zostały w ustawach ustrojowych: w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym, rozdziale 8 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445 ze zm.) oraz rozdziale 7 ustawy o samorządzie województwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 1392 ze zm.). Powołane ustawy w sposób jednolity regulują kwestię nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, stanowiąc, że nadzór ten sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie sprawy finansowych – regionalna izba obrachunkowa. Zgodnie z powołanym powyżej art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zarówno ustawa o samorządzie powiatowym, jak i ustawa o samorządzie województwa zawierają analogiczne regulacje (por. art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 82 c ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). Wniesienie skargi przez organ nadzoru nie jest poprzedzone żadnym wcześniejszym postępowaniem przed organami administracji. Krąg stron postępowania nadzorczego wyznaczony jest treścią przepisów ustaw samorządowych o nadzorze nad działalnością organów jednostek samorządu. Postępowanie takie toczy się zatem wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Istota i zakres postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego ze skargi wojewody wniesionej na zarządzenie organu gminy na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wyklucza więc udział w postępowaniu sądowym innych uczestników postępowania. W tej sprawie brak jest również przepisów szczególnych, które stanowiłyby podstawę prawną do dopuszczenia innych podmiotów niż organ gminy i organ nadzoru do udziału w postępowaniu nadzorczym. Ponadto wskazać należy, że postępowanie nadzorcze nie może być zakwalifikowane jako postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem kontrola zgodności z prawem uchwał lub zarządzeń organów samorządu terytorialnego i zastosowanie środków nadzoru, które nie rozstrzygają sprawy, a jedynie powodują utratę mocy uchwały lub zarządzenia. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zasadnie przyjął, że art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. jako uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym ze skargi wniesionej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Podstawy takiej nie dają także wskazane wyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.