II OSK 1385/16

Dnia 15 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 74/16 w sprawie ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 74/16, oddalił skargę Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2015 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. o wymierzeniu skarżącemu, na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kary pieniężnej w wysokości 6.000 zł z tytułu zwłoki w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organy administracji ustaliły, że wniosek o wydanie decyzji został złożony 13 maja 2011 r., a decyzja wydana [...] sierpnia 2011 r. Postępowanie trwało więc 101 dni, zaś okres zwłoki wyniósł 12 dni. Do terminu załatwienia sprawy nie wliczono 24 dni przeznaczonych na uzgodnienie decyzji przez Starostę O., Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O., Zarząd Dróg Powiatowych w O. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. Ustalono w tym zakresie, że pisma zawierające wystąpienia o uzgodnienia przez Zarząd Dróg Powiatowych w O., przez Starostę O. oraz przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. doręczono dwom pierwszym organom współdziałającym w wydaniu decyzji przez pracownika organu administracji w dniu 21 czerwca 2011 r., zaś trzeciemu w ten sam sposób w dniu 22 czerwca 2011 r. Natomiast wystąpienie o uzgodnienie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 22 czerwca 2011 r. i odebrane przez adresata w dniu 24 czerwca 2011 r. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. decyzję uzgodnił pismem z 27 czerwca 2011 r., a Zarząd Dróg Powiatowych w O. postanowieniem z [...] lipca 2011 r. Pozostałe organy uzgadniające nie zajęły stanowiska, wobec czego przyjęto, że uzgodnienie nastąpiło w trybie tak zwanej "milczącej zgody" w dniu 15 lipca 2011 r. w odniesieniu do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. oraz w dniu 6 lipca 2011 r. w odniesieniu do Starosty O. W związku z tym uznano, że do terminu załatwienia sprawy nie podlega wliczeniu okres od 22 czerwca 2011 r. do 15 lipca 2011 r., czyli 24 dni. W skardze skarżący zarzucił, że do terminu załatwienia sprawy nie powinny być wliczane siedmiodniowe terminy wyznaczone stronom przez organ administracji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 26 maja 2011 r. oraz w zawiadomieniu stanowiącym wykonanie obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a. z 1 sierpnia 2011 r., odpowiednio na złożenie wyjaśnień i zapoznanie się z aktami sprawy wraz z czasem niezbędnym do doręczenia korespondencji. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że brak podstaw, aby terminy wskazane w skardze nie były wliczane do terminu załatwienia sprawy. Przede wszystkim stwierdził, że czynności, których dotyczą te terminy, nie są nadzwyczajnymi czynnościami oraz że w czasie oczekiwania na doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania lub zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy organ administracji nie jest pozbawiony możliwości podejmowania dalszych czynności w toku postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu, że terminy wyznaczone przez organ administracji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w związku z obowiązkiem zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz w celu zapoznania się z aktami sprawy, a także okres niezbędny do uznania korespondencji za doręczoną nie są terminami przewidzianymi w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenia tego wyroku i rozpoznania skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej przedstawiono stanowisko, według którego art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) powinien stanowić podstawę do tego, aby nie wliczyć do terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 51 ust. 2 powołanej ustawy, terminów wyznaczonych stronom postępowania w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 26 maja 2011 r. na złożenie ewentualnych wyjaśnień oraz w piśmie z 1 sierpnia 2011 r. na zapoznanie się z aktami sprawy, a także, aby do tego terminu nie wliczać czasu niezbędnego do korespondencji związanej z tymi czynności. W ocenie NSA, stanowisko to nie jest zasadne. Zgodnie z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do terminu 65 dni, w którym powinna być wydana decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazany przepis może być zatem podstawą obowiązku spoczywającego na organach administracji zawiadomienia stron postępowania administracyjnego o zakończeniu postępowania i wyznaczenia im stosownego terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednakże w przepisie tym ustawodawca nie wskazał żadnego terminu na dokonanie tych czynności. Brak więc podstaw do przyjęcia, aby wyznaczony przez organ administracji termin związany z realizacją obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. był terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można też uznać, aby czas potrzebny na wykonanie czynności związanych z realizacją obowiązku organu administracji wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowił opóźnienie spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Trafnie podnosi się w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1842/15 i powołane tam inne orzeczenia tego Sądu), że czynności te powinny być podejmowane w każdym postępowaniu i nie można w związku z tym uznać ich za zdarzenie nadzwyczajne i niezależne od organu administracji. Z tych samych powodów nie sposób też uznać, że za opóźnienie spowodowane podjęciem takich czynności odpowiada strona postępowania. Jedynie jeżeli wnioskodawca zmieni w toku postępowania wniosek i z tego powodu organ administracji będzie zobowiązany powtórzyć czynności mające na celu zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu lub ponownie umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań można uznać, że za opóźnienie spowodowane takimi okolicznościami odpowiedzialność ponosi wnioskodawca, a nie organ administracji. Podobnie nie sposób uznać terminu wyznaczonego stronom postępowania na zajęcie stanowiska w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania za termin przewidziany przez przepis prawa albo za opóźnienie w załatwieniu sprawy niezależne od organu administracji lub zawinione przez strony postępowania. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania jest obowiązkiem organu mającym wprost swą podstawę w art. 61 § 4 k.p.a. Dobrą praktyką, znajdującą oparcie w art. 10 § 1 k.p.a., jest też wskazywanie w takim zawiadomieniu o możliwości wypowiedzenia się przez strony postępowania i w związku z tym wyznaczanie im stosownego terminu. Nie jest to jednakże termin przewidziany przepisami prawa. Ponadto w związku z tym, że związany jest on ze zwykłymi obowiązkami organu administracji, wynikającymi z art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a., nie można uznać go za zdarzenie nadzwyczajnie i niezależne od organu administracji lub zawinione przez strony. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) w zw. z art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie są zatem zasadne. Mając powyższe na uwadze NSA, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.