II SA/Łd 1005/15

Dnia 3 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2016 roku sprawy ze skargi A. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie nakładające obowiązek dostarczenia zaświadczenia lub decyzji oddala skargę. LS Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zmianami), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 81c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zmianami), zwanej dalej p.b., stwierdził niedopuszczalność zażalenia A. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nr [...] z dnia [...]. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. na podstawie art. 81c ust. 1 p.b. oraz art. 123 p.b. nałożył na A. S. obowiązek dostarczenia dokumentów w celu legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, w którym prowadzona jest działalność garmażeryjna - produkcja pierogów i wyrobów garmażeryjnych na działce o nr 115/5 (obręb [...]) przy ul. A 5/7 w T. w terminie do 31 grudnia 2015 r. Zażalenie na to postanowienie wniósł A. S.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając niedopuszczalność zażalenia powołał się na przepis art. 141 § 1 k.p.a. oraz przytoczył normę z art. 81c ust. 1 p.b., stwierdzając że przepis ten, jak i następne w tym artykule, nie przewidują możliwości wniesienia środka zaskarżenia na postanowienia wydawane na jego podstawie. Wniesienie zażalenia na tego rodzaju postanowienie jest więc niedopuszczalne. Jakkolwiek zatem organ I instancji zawarł pouczenie o możliwości zaskarżenia rzeczonego postanowienia, to jest ono niezaskarżalne i zgodnie z art. 142 k.p.a., można je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyraził stanowisko, iż niezrozumiałe było żądanie dostarczenia zaświadczenia o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej zmiany sposobu użytkowania, na podstawie art. 81c ust. 1 p.b., skoro zgodnie z art. 71 a ust. 1 pkt 2 p.b., w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ w drodze postanowienia nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 p.b., w tym m.in.: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b.). Jednocześnie [...]WINB wskazał, że nawet jeśliby uznać, że błędnie powołano podstawę prawną, bo w miejsce art. 71a ust. 1 w związku z art. 71 ust. 2 p.b. wskazano art. 81c ust. 1 p.b., to i tak na postanowienia wydawane w oparciu o art. 71a ust. 1 p.b. zażalenie nie przysługuje. Skargę na powyższe postanowienie wniósł A. S., zarzucając naruszenie: 1. art. 77 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia lub zmiany postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], pomimo tego, że zostało wydane z powołaniem błędnej podstawy prawnej, a nadto nakłada na stronę obowiązek nieznany przepisom prawa budowlanego, czym w konsekwencji narusza zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli, gdyż nie eliminuje z obrotu prawnego błędnego aktu administracyjnego kształtującego prawa i obowiązki strony postępowania w sposób sprzeczny z przepisami postępowania administracyjnego, pomimo posiadania takiej możliwości z uwagi na fakt, że postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu może być w każdym stadium postępowania zmienione, uzupełnione lub uchylone przez organ administracji, 2. art. 81 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. polegające na braku ustosunkowania się organu II instancji do zarzutów strony podniesionych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, dotyczących nieprawidłowej konstrukcji uzasadnienia skarżonego postanowienia PINB, co skutkowało tym, że organ nie zweryfikował, czy w rozpatrywanej sprawie zaistniały uzasadnione wątpliwości, przemawiające za koniecznością dostarczenia dokumentów żądanych przez organ I instancji. 3. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niewłaściwą konstrukcję uzasadnienia skarżonego postanowienia wyrażającą się w braku uzasadnienia, dlaczego pomimo stwierdzonych nieprawidłowości nie jest zasadne uchylenie bądź zmiana zaskarżonego postanowienia i pozostawienie w obrocie nieprawidłowego aktu administracyjnego, kształtującego obowiązki strony postępowania. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że organ II instancji pomimo dostrzeżenia nieprawidłowości w zaskarżonym postanowieniu, przez wskazanie błędnej postawy prawnej, nie zmienił ani nie uchylił go, w trybie art. 77 § 2 k.p.a. Nadto, błędne pouczenie strony o możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji również przemawia za koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucił również, że WINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, które w istocie oznacza, iż skarżący winien wystąpić z wnioskiem o wszczęcie odrębnego postępowania administracyjnego w przedmiocie uzyskania warunków zabudowy, gdyż na tym terenie nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Kontroli sądu poddane zostało postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. wskazujące w podstawie prawnej art. 81c ust. 1 p.b. i nakładające na stronę obowiązek przedłożenia: zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności samowolnej zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego do legalizacji budynku, w którym nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Trafnie organ odwoławczy podniósł, że postanowienie PINB oparte zostało na błędnej podstawie prawnej, zamiast przepisu art. 71a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 p.b. powołano art. 81c ust. 1 p.b. Jednak owo naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż żadna z tych regulacji nie przewiduje środków odwoławczych od wydawanych na ich podstawie orzeczeń. Zgodnie z dyspozycją art. 71a ust. 1 p.b., w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 p.b. Stosownie do tego ostatniego przepisu organ może żądać zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b.). Z przedstawionej regulacji wynika bezspornie, że ustawodawca nie przewidział możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego w trybie powołanego art. 71a ust. 1 pkt 2. Takiego uprawnienia nie przewidziano również w art. 81c ust. 1 p.b., który stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; 2) świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym. Słusznie więc [...]WINB wskazał na przepis art. 141 § 1 k.p.a., który przewiduje, że na postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego służy stronie zażalenie tylko wtedy, gdy przepisy prawa wprost możliwość taką przewidują. W przypadku natomiast pozostałych postanowień - stosownie do art. 142 k.p.a. - strona może je kwestionować dopiero w odwołaniu od decyzji. Zatem, wbrew oczekiwaniom skarżącego, rozpoznanie przez [...]WINB zażalenia byłoby działaniem bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Bezwzględnej mocy obowiązującej omówionych przepisów nie uchyla błędne pouczenie zawarte w postanowieniu organu I instancji. Organ odwoławczy nie miał też podstaw do skorzystania z unormowania art. 77 § 2 k.p.a. przewidującego możliwość zmiany, uzupełnienia lub uchylenia postanowienia dotyczącego przeprowadzenia dowodu, ale wyłącznie własnego. Przepis ten mógł stanowić podstawę do działania, ale tylko organu I instancji, a nie [...]WINB. W konsekwencji organ II instancji zobligowany był do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego zażalenia. Zgodnie bowiem z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu m.in. ustalenie, czy odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania bądź zażalenia może wynikać z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje m.in. sytuację wniesienia zażalenia na postanowienie, na które przepisy prawa środka takiego nie przewidują. Ustalenie zatem przez organ, iż wniesiono zażalenie na postanowienie, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia jego niedopuszczalności, nie zezwalając tym samym na przystąpienie do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia. Podkreślenia wymaga, że kontroli Sądu podlegało jedynie postanowienie organu II instancji mające charakter wyłącznie proceduralny i nierozstrzygające sprawy merytorycznie. W konsekwencji Sąd, będąc związanym przedmiotem zaskarżenia, nie mógł badać zasadności podniesionych przez skarżącego zarzutów merytorycznych. Postanowienie PINB nakłada wprawdzie na skarżącego pewne obowiązki, ale obowiązki te służą jedynie ustaleniu stanu faktycznego w postępowaniu "głównym" tj. w postępowaniu kontrolnym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego. Postanowienie PINB ma więc wyłącznie pomocniczy charakter w stosunku do rozstrzygnięcia "co do istoty sprawy", które zapadnie dopiero po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i przybierając formę decyzji zakończy postępowanie w sprawie. Decyzja taka będzie podlegała zaskarżeniu do organu wyższego stopnia w trybie odwołania, w którym skarżący będzie miał prawo zarzucić także wadliwość spornego postanowienia PINB. Z tego powodu zarzuty strony dotyczące nierozpoznania przez organ II instancji zażalenia co do meritum na tym etapie postępowania są przedwczesne. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie może jednak wychodzić poza granice rozpoznawanej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , przywoływanej jako p.p.s.a.), dlatego nie mógł w tym postępowaniu odnieść się do kwestii wykraczających poza przedmiot wyznaczony zaskarżonym postanowieniem. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi. B.A.