II OSK 859/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. G. i D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 9/16 w sprawie ze skargi L. G. i D. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 9/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę L. G. i D. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] października 2015 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli L. G. i D. W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie koszów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie: art. 51 ust. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jednolity Dz.U.2016.290 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowania oraz § 4 ust. 1 pkt 19 w związku z pkt 28 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S. gminy K. z dnia 14 lutego 2008 roku poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że wspomnianym wyżej wyrokiem sąd oddalił ich skargę na decyzję w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego posadowionego w S., na działce o nr [...]/4. Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach jest dla nich krzywdzące. Skarżący dopełnili wszelkich formalności, podejmując się realizacji przedmiotowej inwestycji w 2008 roku. Wbrew twierdzeniom Sądu, rozszerzenie powierzchni dachu stanowiło modernizację przedmiotowego budynku blaszanego, która jest z kolei zgodna z obowiązującym ówcześnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym możliwe jest przeprowadzenie postępowania naprawczego, które pozwoli na doprowadzenie powyższego obiektu do stanu zgodnego z prawem, bez konieczności rozbiórki obiektu. Nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy zdaniem skarżących jest także długi okres spokojnego użytkowania przez nich obiektu budowlanego. Obiekt istniał od kwietnia 2008 roku, a dopiero 18 sierpnia 2014 roku A. S. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z prośbą o zbadanie legalności inwestycji budowlanych znajdujących się na działce nr [...]/4 w Sadowie. Na koniec wskazali, iż podtrzymują argumentację zawartą w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna powinna - zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które zostało zainicjowane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Zarówno bowiem z art. 183 § 1, jak i z art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że to do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten sąd rozważone czy ocenione. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało, ewentualnie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jaki miało wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych musi być precyzyjne, gdyż, z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Zatem wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku musi zadbać o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Ponadto, podkreślić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej odnosić się powinny do skarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, którego zgodność z prawem jest przedmiotem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie zaś do decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub czynności, podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, wydanych przez organ administracji publicznej. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na jednej z ww. podstaw, tj. na naruszeniu prawa materialnego. Odnośnie tej podstawy wyjaśnić należy, że jak wynika z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną oprzeć można na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, sporządzający skargę kasacyjną winien wyjaśnić jak określony przepis powinien być rozumiany i na czym polegał błąd w interpretacji tego przepisu przez sąd. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. W związku z tym, stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, strona powinna określić, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia. Wskazując na drugą postać naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd I instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. W przedmiotowej sprawie postawiono zarzut prawa materialnego, a zatem stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. Przypomnieć zatem należy, że rozbiórce podlega budynek blaszany wykonany na podstawie zgłoszenia Staroście L. z 5 marca 2008 r. Z ustaleń organów nadzoru budowlanego obu instancji wynika, że przedmiotowy budynek został wybudowany w odległości 1,35 m od granicy działki z drogą ul. P. i w odległości 6,30 m od krawędzi jezdni tej ulicy. Zgodnie z prawem miejscowym - uchwała nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S. w gminie K. działka nr [...]/4 położona jest w obszarze planu oznaczonym symbolem literowym MNR – zabudowa jednorodzinna i zagrodowa. Z § 13 (sąd I instancji błędnie wskazał na § 4) ust. 19 pkt 5 planu wynika, iż linia zabudowy ciągów ulicznych winna wynosić minimum 6 m od skraju jezdni, nie mniej niż 4 m od granicy pasa drogowego, poza terenami zabudowy minimum 15 m od skraju jezdni, nie mniej niż ustalono na rysunku planu (w odniesieniu do dróg dojazdowych). Dla dróg dojazdowych ustalono najmniejszą szerokość w liniach rozgraniczających na 10 m, a w uzasadnionych przypadkach można ograniczyć do 8m. Ograniczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy nie dotyczyło jedynie przypadków modernizacji i przebudowy budynków. Ma zatem rację sąd wojewódzki, że przedmiotowy budynek został w całości usytuowany poza obowiązującą nieprzekraczalną linią zabudowy, co wyklucza jego legalizację nawet w części. Z tych względów nie ma możliwości doprowadzenia związanych z jego realizacją robót do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dlatego też jedynym orzeczeniem jakie mogły wydać organy orzekające był zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nakaz jego rozbiórki. Zdaniem skarżących kasacyjnie obiekt można legalizować na podstawie punktu 2 art. 51 ust. 1 prawa budowlanego z uwagi na zapisy planu miejscowego - § 4 ust. 1 pkt 19 w związku z pkt 28. Przepis ten stanowi: ilekroć w przepisach niniejszej uchwały jest mowa o: 19) nieprzekraczalnej linii zabudowy – należy przez to rozumieć linię sytuowania ściany frontowej nowych budynków lub ich części (z pominięciem wykuszy, balkonów, elementów wejściowych budynku, ryzalitów) bez jej przekraczania. Ograniczenie to nie dotyczy modernizacji i przebudowy budynków istniejących; 28) modernizacji – należy przez to rozumieć wykonanie robót budowlanych celem których jest podniesienie standardów użytkowych i technicznych istniejących obiektów i nie wymagających pozwolenia budowlanego. Z taką argumentacją nie można się zgodzić – przedmiotowy budynek blaszany nie mógł być modernizowany bowiem nie istniał. Jak wskazano wyżej postawiony został na podstawie zgłoszenia z dnia 5 marca 2008 r. Na marginesie jak słusznie zauważył sąd I instancji obiekt został usytuowany niezgodnie z tym zgłoszeniem. Na mapie dołączonej do zgłoszenia robót został usytuowany około 4 m od drogi nr [...]/13, a faktycznie został wybudowany w odległości 1,35 m od tej działki. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.