II SA/Po 1110/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 marca 2016 r. sprawy ze skargi B. B.. na akt Rektora [...]. z dnia [...] 2015r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis w kwocie 100 zł (sto złotych). Pismem z dnia 1 października 2015 r. Rektor [...] poinformował B. B., iż jego wniosek z 14 października 2014 r. dotyczący stypendium ministra za wybitne osiągnięcia został negatywnie zaopiniowany przez Radę Wydziału [...] (dalej: "Rada Wydziału") i z uwagi na powyższe wniosek ten nie zostanie przekazany do ministra właściwego ds. szkolnictwa wyższego. Pismem z 8 października 2015 r. B. B. reprezentowany przez B. B. złożył do Senatu [...]odwołanie od uchwały Rady Wydziału [...] negatywnie opiniującej wniosek B. B. z dnia 14 października 2014r. o przyznanie mu stypendium ministra za wybitne osiągnięcia dla studentów na rok akademicki 2014/2015. Skarżący podniósł, iż osiągnięcia B. B., w tym m. in. zajęcie I miejsce na Mistrzostwach Świata w [...], są tak oczywiście wybitne, iż negatywne zaopiniowanie tego wniosku można poczytywać wyłącznie za celowe, umyślne naruszanie jego prawa do otrzymania stypendium ministra. Zarzucono także, iż Rada Wydziału nie uzasadniła swojego rozstrzygnięcia. Pismem 21 października 2015 r. Rektor [...] działający jako Przewodniczący Senatu Akademickiego [...]poinformował pełnomocnika B. B., iż złożone odwołanie nie może być przyjęte do rozpoznania przez Senat Uczelni, albowiem zgodnie z art. 68 ust. 4 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym odwołanie od uchwały rady podstawowej jednostki organizacyjnej przysługuje jedynie kierownikowi tej jednostki (dziekanowi). Skargę na powyższy akt wywiódł B. B., reprezentowany przez B. B. zarzucając naruszenie art. 68 ust. 4 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym. Zdaniem strony skarżącej zarówno dosłowne brzmienie przedmiotowego przepisu jak i jego cel nie pozwala na przyjęcie, iż prawo do wniesienia odwołania od uchwały rady podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni nie przysługuje innym podmiotom, w tym również na podstawie przepisów znajdujących się w innych aktach prawnych aniżeli ustawa - Prawo o Szkolnictwie Wyższym. Jako przepis mogący stanowić ewentualną podstawy wniesienia odwołania od postanowienia Rady Wydziału należy uznać w szczególności przepis art. 106 § 5 K.p.a., który w zestawieniu z przepisem art. 106 § 1 K.p.a. stanowi, iż jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie) to zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Z przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz z przepisów rozporządzenia wykonawczego wynika, iż Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego może przyznać studentowi stypendium wyłącznie w sytuacji, w której wniosek studenta o przyznanie stypendium ministra został pozytywnie zaopiniowany przez radę podstawową jednostki organizacyjnej uczelni (w niniejszej sprawie Radę Wydziału). Wobec powyższego nie powinno również ulegać wątpliwości, iż przepis art. 106 § 5 K.p.a. znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie, a tym samym, iż skarżącemu przysługiwało prawo do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Wydziału. Dalej powołano się na wynikającą z art. 79 Konstytucji RP i art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania zgodnie z która powinny być interpretowane przepisy regulujące kwestię przyznawania stypendium ministra za wybitne osiągnięcia. Ponadto wskazano, iż przedmiotowa uchwała Rady Wydziału dotyka sfery praw i obowiązków skarżącego pozbawiając go prawa do otrzymania stypendium, a zatem trudno uznać, iż może zostać ona wydana w formie niezaskarżalnego, niedoręczonego skarżącemu i w żadnym zakresie nieuzasadnionego rozstrzygnięcia kolegialnego organu obradującego w bliżej nieokreślonym składzie. Odpowiadając na skargę Rektor [...] wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 2 marca 2016 r. profesjonalny pełnomocnik strony skarżącej podniósł dodatkowo, iż wniosek B. B., w wyniku głosowania przeprowadzonego w obecności 38 obecnych na głosowaniu członków Rady Wydziału, otrzymał 10 głosów pozytywnych, 9 głosów negatywnych, 17 głosów wstrzymujących oraz 2 głosy nieważne. Natomiast zgodnie z § 23 ust. 2 Statutu [...] uchwalonego przez Senat Akademicki [...] Uchwałą Nr 154 z dnia 30 listopada 2011 r. uchwały organów kolegialnych zapadają zwykłą większością głosów przy obecności co najmniej połowy statutowej liczby członków, chyba że ustawa lub statut stanowią inaczej. Wobec powyższego, mając na uwadze fakt, iż zwykła większość głosów oznacza "większość głosów za niż przeciw" z jednoczesnym pominięciem głosów wstrzymujących się oraz nieważnych, należy stwierdzić, iż wniosek skarżącego o przyznanie stypendium ministra został zaopiniowany pozytywnie. W sprawie nie mógł też być zastosowany pkt 21 i 22 w zw. z pkt 3 Załącznika nr 6 do Statutu [...] zgodnie z treścią których uchwały kolegialnych organów uczelni w sprawach osobowych podejmowane są w głosowaniu tajnym bezwzględną większością głosów. Opiniowanie wniosku skarżącego o przyznanie stypendium ministra nie jest sprawą osobową, nie dotyczy bowiem praw związanych z nawiązaniem, rozwiązaniem stosunków służbowych pomiędzy uczelnią a jej pracownikami, w tym przyznaniem stanowisk czy tytułów, jak również spraw związanych z prawami i obowiązkami wynikającymi z tych stosunków, a zatem uchwała w tym przedmiocie winna zapaść zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym. Zdaniem strony skarżącej kwestionowana uchwała Rady Wydziału z dnia 18 września 2015r., jako podjęta w niewłaściwym trybie, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia również stwierdzenie jej nieważności, a to na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że jakkolwiek przedmiotem skargi jest jedynie ustalenie czy skarżącemu przysługuje prawo do zaskarżenia opisanej wyżej uchwały Rady Wydziału, jednakże powyższe okoliczności mają na celu wykazanie, iż odmówienie skarżącemu prawa do zaskarżenia tej uchwały, która jest tak oczywiście błędna, a która dotyczy praw skarżącego wynikających z przepisów ustawy, stanowiłoby dosłowne pogwałcenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i prawa w ogólności, wskazanych już w skardze. Występujący na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącego Bartosz B. wnosił i wywodził jak w skardze i piśmie procesowym z dnia 2 marca 2016 r. Występujący na rozprawie profesjonalny pełnomocnik Rektora [...] wniósł o oddalenie skargi i zasadzenie kosztów na rzecz organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu z przyczyn procesowych, bez badania jej zarzutów merytorycznych. Sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się bowiem we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W ocenie Sądu akt na jaki wywiedziono skargę w niniejszej sprawie nie mieści w zaś w żadnej z wyżej wskazanych kategorii spraw objętych kognicją sądów administracyjnych. Uzasadniając powyższe stanowisko w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 181 ust. 2 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jednolity Dz. U, z 2012 r., poz. 572 ze zm., dalej Prawo o szkolnictwie wyższym), stypendium ministra za wybitne osiągnięcia może być przyznane studentowi posiadającemu wybitne osiągnięcia naukowe lub artystyczne związane ze studiami, lub wybitne osiągnięcia w sporcie. Tryb przyznawania tych stypendiów określa art. 178 § 1 Prawa o szkolnictwie wyższym stanowiący, iż stypendia ministra za wybitne osiągnięcia przyznaje studentom minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego na wniosek rektora uczelni zaopiniowany przez radę podstawowej jednostki organizacyjnej, a w przypadku uczelni nieposiadającej podstawowej jednostki organizacyjnej - przez senat uczelni. Dalej art. 187 Prawa o szkolnictwie wyższym stanowi, że minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb przyznawania oraz wypłacania stypendium ministra za wybitne osiągnięcia, liczbę stypendiów i maksymalną wysokość stypendium oraz wzór wniosku o przyznanie stypendium ministra, uwzględniając rodzaje osiągnięć naukowych oraz innych osiągnięć studenta poświadczających ich wybitny poziom oraz sposób udokumentowania tych osiągnięć. W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wydał rozporządzenie z dnia 17 lipca 2015 r. w sprawie stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia przyznawanych studentom (Dz. U. z 2015 r., poz. 1050). Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 29 lipca 2015 r. (§ 11 rozporządzenia) zastępując wczesnej obowiązujące rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 1 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania studentom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia (Dz. U. Nr 214, poz. 1270). W rozporządzeniu z dnia 17 lipca 2015 r. w sprawie stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia przyznawanych studentom prawodawca wskazał między innymi, iż student przedstawia swoją kandydaturę do przyznania stypendium rektorowi uczelni za pośrednictwem kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, a w przypadku uczelni nieposiadającej podstawowej jednostki organizacyjnej - bezpośrednio rektorowi uczelni, w terminie określonym odpowiednio przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej albo przez rektora (§ 4 ust. 1) oraz, że przedstawiając swoją kandydaturę do przyznania stypendium, student składa dokumenty potwierdzające uzyskanie wybitnych osiągnięć, o których mowa w § 3 oraz oświadczenie o wyrażeniu zgody na zamieszczenie jego imienia i nazwiska - w przypadku przyznania stypendium - na stronie internetowej urzędu obsługującego ministra, który przyznał stypendium (§ 4 ust. 2). Następnie w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2015 r. rektor uczelni przedstawia wniosek wraz z dokumentami, o których mowa w § 4 ust. 3, do zaopiniowania radzie podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, a w przypadku uczelni nieposiadającej podstawowej jednostki organizacyjnej - senatowi uczelni, przy czym zgodnie z § 5 ust. 2 wzór wniosku stanowi załącznik do rozporządzenia. W powyższym wzorze wniosku określonym w załączniku w załączniku wyraźnie wskazano, iż podmiotem od którego wniosek pochodzi jest rektor uczelni, a student zamieszcza w nim jedynie oświadczenie o wyrażeniu zgody na zamieszczenie jego imienia i nazwiska, w przypadku przyznania stypendium, na stronie internetowej urzędu obsługującego ministra, który przyznał stypendium. Dalej zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2015 r. rektorzy składają wnioski pozytywnie zaopiniowane przez organy kolegialne wskazane w § 5 ust. 1 do ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego (ust. 1), do wniosku dołącza się oświadczenie studenta, o którym mowa w § 4 ust. 2 (ust. 2), do wniosku nie dołącza się dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 3 (ust. 3), a same wnioski składa się w terminie do dnia 15 października (ust. 4). W § 6 ust. 4 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2015 r. prawodawca zamieścił regulację, zgodnie z którą w przypadku gdy wniosek nie spełnia wymagań formalnych, wzywa się rektora do poprawienia wniosku lub uzupełnienia jego braków w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Niepoprawienie wniosku lub nieusunięcie jego braków w terminie powoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Nadto zgodnie z § 7 wnioski są oceniane metodą punktową. Punkty są przyznawane za poszczególne osiągnięcia naukowe, artystyczne lub osiągnięcia w sporcie (ust. 1), a minister właściwy w sprawach przyznawania stypendiów sporządza listę rankingową wniosków uporządkowanych według liczby punktów (ust. 3). Z powyższych regulacji wynika w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, że przyznanie stypendium nie jest decyzją organów uczelni, lecz ministra, a jednocześnie, że podmiotem wnioskującym o przyznanie stypendium jest rektor uczelni wyższej. Dopiero wiosek rektora uruchamia zatem procedurę administracyjną w toku której dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji ministra mającej charakter zaskarżalnej do sądu decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym. Postępowanie poprzedzające skierowanie przez rektora wniosku do ministra właściwego w sprawach przyznawania stypendiów nie ma zaś charakteru postępowania administracyjnego z zakresu administracji publicznej, lecz stanowi procedurę wewnątrzuczelnianą, niepodlegającą regulacjom zawartym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Znamiennym jest przy tym, iż w aktualnym stanie prawnym prawodawca nie używa w stosunku do inicjującego procedurę wewnątrzuczelnianą podania studenta nazwy wniosek sugerującej, iż to pismo studenta inicjuje postępowanie administracyjne w sprawie, lecz posługuje się sformułowaniem, iż student jedynie przedstawia swoją kandydaturę do przyznania stypendium rektorowi uczelni. Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż prawodawca rozróżnia zainicjowanie postępowania administracyjnego na wniosek rektora od poprzedzającej ten wniosek fazy postępowania wewnątrzuczelnianego inicjowanego przedstawieniem kandydatury do stypendium przez studenta. Sąd wziął przy tym pod uwagę fakt, iż przedstawienie przez B. B. swojej kandydatury do przyznania stypendium rektorowi uczelni nastąpiło w roku 2014 r., a więc pod rządami poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 1 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania studentom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia (Dz. U. Nr 214, poz. 1270 z 2011 r.), co jednakże nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem w sytuacji gdy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu rozporządzenie z dnia 17 lipca 2015 r. nie zawierało przepisów intertemporalnych uznać należało, iż to właśnie ono winno znaleźć zastosowanie w kontrolowanej sprawie, zgodnie z zasada bezpośredniego działania prawa nowego. Zauważyć przy tym trzeba, iż choć rozporządzenie z dnia 1 września 2011 r. zawierało regulację, iż student przedstawia wniosek o przyznanie stypendium, zwany dalej "wnioskiem", wraz z załącznikami dokumentującymi osiągnięcia studenta, kierownikowi podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, a w przypadku uczelni nieposiadającej podstawowej jednostki organizacyjnej - rektorowi uczelni, a następnie wnioski studentów są przedstawiane do zaopiniowania radzie podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, a w przypadku uczelni nieposiadającej podstawowej jednostki organizacyjnej - senatowi uczelni, zaś rektorzy uczelni w terminie od dnia 1 lipca do dnia 15 października przekazują wnioski pozytywnie zaopiniowane przez organ wskazany w ust. 2, ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego, z zastrzeżeniem ust. 4 (§ 3 ust. 1 do 3), to również w okresie obowiązywania rozporządzenia z dnia 1 września 2011 r. regulacje zawarte w § 3 ust. 1 do 3 musiałby zostać pominięte w orzekaniu przez sąd administracyjny jako sprzeczne z regulacją rangi ustawowej wprost wskazującą, iż zaopiniowaniu podlega wniosek rektora, a nie wniosek studenta oraz, iż to na wniosek rektora, a nie studenta może być przyznane przez właściwego ministra stypendium za wybitne osiągnięcia. Podkreślić przy tym trzeba, iż w stanowiącym element rozporządzenia z dnia 1 września 2011 r. załączniku zawierającym wzór wniosku, już prawidłowo i zgodnie z ustawą wskazano, że jest to wniosek rektora. Powyższe niezgodności rozporządzenia z dnia 1 września 2011 r. z ustawą Prawo o szkolnictwie wyższym wyeliminowane zostały w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu, gdzie dostosowano regulacje dotyczące trybu składania wniosków do przepisów rangi ustawowej i doprecyzowano, że student jedynie przedstawia swoją kandydaturę do przyznania stypendium. Zauważyć w tym miejscu trzeba, ze zgodnie z art. 207 § 1 Prawa o szkolnictwie wyższym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego stosuje się odpowiednio do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż skierowanie przez rektora wniosku o przyznanie danemu studentowi stypendium ministra za wybitne osiągnięcia nie stanowi decyzji, ani jakiegokolwiek innego władczego rozstrzygnięcia, lecz jest jedynie warunkiem wszczęcia przez podmiot zewnętrzny względem uczeni, to jest właściwego ministra, postępowania administracyjnego w sprawie przyznania stypendium. Powyższe oznacza, iż nie sposób w oparciu o art. 207 § 1 Prawa o szkolnictwie wyższym uznać by do postępowania poprzedzającego skierowanie tegoż wniosku przez rektora, w tym do stanowiącego jego element zaopiniowania projektu wniosku przez radę podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, stosowały się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Co za tym idzie nie można podzielić stanowiska jakoby opinia rady podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni stanowiła zajęcie stanowiska przez inny organ w trybie art. 106 § 5 K.p.a. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 106 § 1 K.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ, dalej art. 106 stanowi w § 2, iż organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę, a w § 3, że organ do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. W myśl powoływanego przez stronę skarżącą § 5 tego samego artykułu zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie, przy czym (co strona skarżąca w swoich rozważaniach już pomija) zgodnie z § 6 w przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym w § 3 stosuje się odpowiednio przepisy art. 36-38 K.p.a. Porównując treść normatywną zawartą w całym art. 106 K.p.a., a nie jedynie w jego fragmencie (to jest § 5) zauważyć można, iż w żadnym razie regulacja ta nawet odpowiednio nie da się zastosować do opinii rady podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni w przedmiocie wniosku rektora o przyznanie studentowi przez ministra stypendium za wybitne osiągnięcia. Zauważyć bowiem trzeba, iż o wydanie powyższej opinii nie zwraca się organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie przyznania stypendium, to jest minister, lecz podmiot występujący z wnioskiem i musi to nastąpić nie w toku postępowania, jak w przypadku opinii o jakiej mowa w art. 106 § 1 K.p.a., lecz przed jego wszczęciem. Uzyskanie przez rektora opinii rady podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni warunkuje bowiem wszczęcie postępowania przez ministra, który zgodnie z § 6 ust. 4 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2015 r. w przypadku gdy wniosek nie spełnia wymagań formalnych, wzywa rektora do poprawienia wniosku lub uzupełnienia jego braków w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, przy czym niepoprawienie wniosku lub nieusunięcie jego braków w terminie powoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Sankcja pozostawienia wniosku rektora obarczonego brakami formalnymi, a więc na przykład niezaopiniowanego przez radę podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, wskazuje, iż jest to sytuacja zasadniczo inna niż w przypadku opinii o jakiej mowa w art. 106 K.p.a., gdzie ustawodawca przewidział konieczność bezwzględnego oczekiwania na opinię organu współdziałającego, który może być jedynie "mobilizowany" do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki środkami o jakich mowa w art. 37-38 K.p.a. W świetle powyższych rozważań uznać należy, iż zarówno sam wniosek rektora o przyznanie studentowi stypendium ministra za wybitne osiągnięcia, jak i opinia rady podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni w przedmiocie tegoż wniosku nie stanowią ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia wydawanego w postępowaniu administracyjnym o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zarówno wniosku rektora jak i opinii przedmiocie tegoż wniosku nie sposób także uznać za akty lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Dopuszczalność skargi na "inne akty lub czynności" w świetle uregulowania art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. uzależniona jest bowiem od ustalenia trzech koniecznych elementów. Po pierwsze, niezbędnym jest stwierdzenie, że akty lub czynności nie są decyzjami lub postanowieniami. Po drugie, akty lub czynności muszą być z zakresu administracji publicznej. Po trzecie, akty lub czynności powinny dotyczyć uprawnień lub obowiązków indywidualnego podmiotu wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 1996 r., I SA 1326/96; publ. LexPolonica). Zatem aby uznać, że mamy do czynienia z aktem lub czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu należy ustalić czy mamy do czynienia z indywidualnym aktem lub czynnością o charakterze władczym, rozstrzygające o tym, czy w konkretnej sytuacji konkretnemu zewnętrznemu podmiotowi przysługują określone uprawnienia wynikające bezpośrednio z przepisów prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Spośród wskazanych wyżej trzech przesłanek uznania danego aktu lub czynności za podlegające kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. opinia rady podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni w przedmiocie wniosku rektora o przyznanie przez ministra stypendium dla studenta za wybitne osiągnięcia nie spełnia dwóch, to jest nie jest aktem z zakresu administracji publicznej oraz nie dotyczy obowiązków lub uprawnień studentów wynikających wprost z przepisów prawa. Jak bowiem wskazano już wyżej opinia ta, jak i całe postępowanie poprzedzające złożenie przez rektora wniosku inicjującego postępowanie przed ministrem, (będącym organem administracji publicznej) maja charakter wewnętrzny, a jednocześnie nie istnieje wynikające wprost z przepisu prawa uprawnienie studenta do otrzymywania stypendium za wybitne osiągnięcia, które to stypendium ma charakter uznaniowy (o czym świadczy użycie w art. 181 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym sformułowania, iż może być przyznane studentowi posiadającemu wybitne osiągnięcia), a jego uzyskanie wymaga wydania przez ministra odpowiedniej decyzji o charakterze konstytutywnym. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż racjonalny prawodawca zarówno w przepisach prawa o szkolnictwie wyższym, jak i wydanych na podstawie ustawy aktach wykonawczych nie przewidział jakiegokolwiek trybu weryfikowania, względnie zaskarżania przez studenta braku aktywności rektora w wystąpieniu z wnioskiem do ministra, względnie w uzupełnianiu braków formalnych tegoż wniosku, co wyraźnie wskazuje na pozostawienie powzięcia decyzji co do zainicjowania postępowania administracyjnego w gestii organów uczelni. Jest to sytuacja zasadniczo inna niż występująca chociażby w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdzie ustawodawca wprost przyznał podmiotowi, którego interes faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku prawo skargi na bezczynność wierzyciela obowiązku administracyjnego (art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Regulacji analogicznej brak natomiast odnośnie występowania przez rektora z wnioskiem do ministra o przyznanie stypendium za wybitne osiągnięcia, co pozbawia studenta, którego interes faktyczny niewątpliwie może być naruszony brakiem odpowiednich działań rektora w tym zakresie, prawa do poddania tej aktywności lub jej braku kontroli zewnętrznej (w tym sądowej), a jednocześnie wyraźnie wskazuje na potraktowanie przez prawodawcę procedury poprzedzającej wystąpienie przez rektora tymże wnioskiem jako wewnętrznej sprawy uczelni wyższej, której zgodnie z art. 70 ust. 5 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 4 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym przysługuje na zasadach określonych w ustawie autonomia we wszystkich obszarach działania. Niejako na marginesie powyższych rozważań zauważyć należy, iż gdyby faktycznie ustawodawca odnośnie trybu przyznawania stypendium ministra za wybitne osiągnięcia przyjął tryb wskazany w § 3 ust. 1 do 3 rozporządzenia z dnia 1 września 2011 r., to jest tryb składania wniosków inicjujących postępowanie administracyjne przez studenta, a następnie opiniowania ich przez radę podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni i jedynie przekazywania przez rektora ministrowi, to świadczyłoby to o zamiarze prawodawcy objęcia kontrolą sądowoadministracyjną całego procesu ubiegania się przez studenta o stypendium ministra za wybitne osiągnięcia. Brak przyjęcia takowego rozwiązania, przy jednoczesnym przyjęciu, iż minister proceduje w oparciu o wniosek rektora wyraźnie wskazuje, iż zamiarem racjonalnego ustawodawcy było rozdzielenie tegoż postępowania na dwa etapy, z których tylko jeden – to jest postępowanie przed ministrem stanowi postępowanie administracyjne, a drugi postępowanie wewnętrzne uczelni służące jedynie wypracowaniu wniosku inicjującego właściwe postępowanie administracyjne. Reasumując uznać należy, iż skoro działania organów uczelni związane z wystąpieniem przez rektora z wnioskiem do ministra o przyznanie studentowi stypendium za wybitne osiągnięcia, w tym samo wystąpienie bądź brak wystąpienia przez rektora z wnioskiem, brak reakcji rektora na wezwanie do uzupełnienia braków wniosku, jak i zaopiniowanie przez radę podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni tegoż wniosku rektora nie podlegają kognicji sądów administracyjnych, to kognicji tej nie będzie podlegał również akt rektora działającego jako przewodniczący senatu uczelni, polegający na poinformowaniu skarżącego o niedopuszczalności odwołania od opinii podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni. Podkreślić nadto należy, iż sprzeczna z zasadą racjonalności prawodawcy byłaby taka wykładnia prawa, która przewidywała by możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego opinii w przedmiocie wniosku rektora o przyznanie przez ministra stypendium za wybitne osiągnięcia, przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek środka zaskarżenia na brak przedstawienia przez rektora takowego wniosku do zaopiniowania podstawowej jednostce organizacyjnej uczelni, względnie na bezczynność rektora w wystąpieniu do ministra z zaopiniowanym pozytywnie wnioskiem. W ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie brak jest zaś jakichkolwiek regulacji prawnych chociażby sugerujących dopuszczalność wywiedzenia skargi na tego rodzaju bezczynność, to jest na bezczynność w wystąpieniu z wnioskiem inicjującym postępowanie administracyjne. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skargę odrzucił. Podkreślić należy, iż wobec braku podstaw prawnych dla przyjęcia skargi do rozpoznania Sąd nie był uprawniony do dokonania oceny prawidłowości sposobu procedowania w sprawie wydania przedmiotowej opinii jak i prawidłowości sposobu rozpoznania odwołania od tejże złożonego przez skarżącego. O zwrocie skarżącemu wpisu orzeczono na podstawie o art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika organu o zasądzenie od skarżącego kosztów na rzecz organu, albowiem wniosek ten był oczywiście bezzasadny. Zauważyć bowiem należy, iż żądanie to stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 199 P.p.s.a. zasadą, iż strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie istnieją zaś jakiekolwiek przepisy szczególne uzasadniające zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów za postępowanie przed sądem pierwszej instancji – i to niezależnie od wyniku sprawy.