II SA/Rz 905/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego przyznania na własność nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. U. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] sprawie przyznania nieodpłatnie na własność M.U. (dalej: Skarżącej) nieruchomości położonej w obrębie L. oznaczonej, jako działka nr 630/1 o pow. ,0474 ha. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej: Kodeks postępowania administracyjnego ) w zw. z art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53 ze zm.). Z akt sprawy wynika, że wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 601/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił wcześniejszą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] uchylającą decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] przyznającą nieodpłatnie Skarżącej działkę nr 630/1 o pow. 0,0474 ha położonej w L. i ustanawiającą na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr 630/2 o pow. 0,1024 ha służebność gruntową polegająca na prawie przejazdu i przechodu pasem gruntu szerokości 4 m przyległym do południowo- wschodniej granicy działki nr 630/1. Uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zarzucił naruszenie Kodeksu postępowania administracyjnego, eliminując z obrotu prawnego decyzję organu I instancji zarzucił naruszenie między innymi art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Sąd wskazał, że z brzmienia wyżej powołanego przepisu wynika, że nieodpłatne przekazanie na jego podstawie może obejmować działkę gruntu tylko o takim rozmiarze, jaki jest niezbędny do prawidłowego korzystania z budynków znajdujących się już na tej działce. Przy ustalaniu powierzchni przekazywanej działki, jak podkreślił Sąd, decyduje stan faktyczny zabudowy działki w dniu wydania decyzji o przeniesieniu jej własności, a nie ewentualne zamierzenia właściciela budynków na przyszłość czy inne względy. Równocześnie Sąd wskazał, że przepis ten daje organowi administracji prawo do ustanowienia służebności gruntowej tylko na rzecz działki wydzielonej pod budynkami, a nie dla działki, która nie jest przedmiotem przyznania prawa własności. Nie stanowi podstawy prawnej do obciążenia w drodze decyzji administracyjnej działki wydzielonej służebnością przejazdu i przechodu na rzecz właścicieli działki sąsiedniej. Zatem ustanowienie służebności gruntowej polegającej na prawie przejazdu i przechodu pozostaje w kolizji z art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Rozpoznając wniosek ponownie Starosta [...] działając w oparciu o art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w zw. z art. 94 ustawy z dnia 30 września 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego przyznał Skarżącej nieodpłatnie nieruchomość oznaczoną jako działka nr 630/1 o pow. 0,0474 ha. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że Skarżąca zwróciła się o zwrot działki nr 630 o powierzchni 0.1498 ha w całości, którą nabyła w drodze dziedziczenia po M.Ż. Organy ustaliły, że działka nr 4290/1 (po scaleniu wydzielono z niej działkę nr 630) wraz z całym gospodarstwem rolnym (o łącznej powierzchni 2,1436 ha) stanowiącego własność M.Ż. została przejęta na własność Skarbu Państwa w zamian za rentę. Częścią składową wyżej wymienionej działki były budynki związane z gospodarstwem rolnym, dla których ustanowiono odrębną własność. Przejęcie nastąpiło na mocy prawomocnej decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] marca 1976 r., nr [...], zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 1178). W trakcie postępowania o zwrot działki nr 630 Gmina Miejska [...], będąca właścicielem działki, skarżąca wniosła o dokonanie zwrotu części działki wydzielonej z całości, niezbędnej do korzystania z istniejących na niej zabudowań, żądając ustanowienia na nowo wydzielonej działce służebności gruntowej na rzecz właściciela pozostałej działki, zapewniając tym samym dostęp do drogi publicznej. W wyniku przeprowadzonej wizji lokalnej w terenie ustalono, że nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym drewnianym wraz z częściowymi murami budynku gospodarczego. W toku postępowania przeprowadzono podział działki. Stwierdzono, że do korzystania z istniejących budynków należy wyznaczyć działkę od ul. [...], długości do końca budynku gospodarczego dodając 5 m za budynkiem gospodarczym. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych, stanowiącym część operatu podziałowego, działka nr 630 o pow. 0,1498 ha dzieli się na działki nr 630/1 o pow. 0,0474 ha i 630/2 o pow. 0,1024 ha. Na mapie z projektem podziału nieruchomości uwidoczniono służebność gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu pasem gruntu o szer. 4m - przyległym do południowo-wschodniej granicy nowo wydzielonej działki nr 630/1 na rzecz działki 630/2. Organ zaznaczył, że dokumentacja geodezyjna sporządzona w trakcie prac podziałowych została przyjęta przez ODGiK [...] dnia [...] kwietnia 2013 r., a mapa z projektem podziału działki 630 wraz z wykazem zmian gruntowych stanowi integralną część zaskarżonej decyzji. Podziału dokonano w trybie art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1774; dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami ), zgodnie z którym, w przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, albo w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji zatwierdzającej podział. Tym samym decyzja wydana na podstawie art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników dokonuje podziału nieruchomości. W odwołaniu Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na wydzieleniu działki bez dostępu do drogi publicznej. Powyższych zarzutów nie podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które utrzymało decyzję Starosty [...] w mocy. Organ wskazał, że art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymaga by wydzielone działki przylegały bezpośrednio do drogi publicznej. Można zapewnić i pośredni dostęp przez wydzielenia działki gruntu pod drogę wewnętrzną, która ma i połączenie z drogą publiczną, bądź przez ustanowienie służebności dla działek gruntu nieprzylegających do drogi publicznej na działkach, które do tej drogi przylegają. Organ nie zgodził się również z zarzutem, że działka utraciła gospodarczą użyteczność. Jako działka budowalna zapewnia zgodne z celem i przeznaczeniem korzystanie z istniejącego na niej budynku mieszkalnego i infrastruktury technicznej z nim związanej, a cechy geometryczne i wielkość działki są wystarczające do prawidłowego jej użytkowania w ramach faktycznie istniejącej zabudowy. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, ze w decyzji z dnia [...] marca 1976 r. orzeczono o przejęciu gospodarstwa rolnego z wyłączeniem budynków, nie opisano i nie wymieniono poszczególnych budynków. Obecnie na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 630 znajduje się jedynie budynek mieszkalny i ruiny budynku gospodarczego, posadowione na niewielkiej części działki od strony drogi wojewódzkiej. Tym samym zasadne jest wydzielenie z przedmiotowej nieruchomości jej części zabudowanej jako odrębnej działki i przeniesienie własności jedynie zabudowanej części. W skardze do Sądu Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników przez nieprzyznanie jej całej działki 630 oraz art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez zatwierdzenie niedopuszczalnego podziału działki. Wskazując na uwidocznioną na mapie podziału służebność wskazała, że jest to niedopuszczalne z punktu widzenia art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Dalej wskazała, że dostęp do drogi publicznej ma być zapewniony już na etapie przejścia własności nieruchomości, a nie po, w niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony ponieważ wydzielona działka 630/2 mogłaby uzyskać dostęp do grogi publicznej w późniejszym czasie, na co wskazuje treść art. 93 i 99 ustawy o gospodarcze nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w uzasadnieni zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do kontroli legalności jej działania, a jedynym kryterium orzekania przez sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Sąd administracyjny kontrolując legalność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) orzeka na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie administracyjnej. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie a sąd administracyjny nie może zastąpić organu w wykonaniu tego obowiązku. Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 P.p.s.a. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w oparciu o te kryteria stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Ustalenia stanu faktycznego są bezsporne i sprawa nadaje się do wyrokowania. Bezspornym jest, że zostały spełnione przesłanki podmiotowe i przedmiotowe nieodpłatnego przyznania na rzecz skarżącej prawa własności zabudowanej działki nr 630 w gminie [...]. Spór natomiast sprowadza się do oceny, jaka powierzchnia działki wyczerpuje roszczenie skarżącej wynikające z przepisów ustawy. Stosownie do art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53) właścicielom budynków znajdujących się na działce, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r. przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. W świetle cytowanego przepisu przesądzającym jest, aby podmiot ten był właścicielem budynków usytuowanych na działce wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego państwu (patrz: wyrok NSA z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1374/09). Przepis art. 6 cyt. ustawy stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, która rozstrzyga zarówno o przeniesieniu własności działki, jak i o jej wielkości. Cytowany przepis art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy (...) nie wprowadzał ustawowych ograniczeń powierzchniowych, przy ustalaniu wielkości działki gruntu, na której budynki zostały wzniesione, przy przenoszeniu jej własności na właścicieli budynków. Dawał natomiast uprawnienie organowi administracyjnemu do ustalania wielkości tej działki (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa). Decyzja taka wydana na podstawie art. 6 ustawy określająca wielkość działki przekazywanej nieodpłatnie właścicielom budynków stanowiących odrębny przedmiot własności, samodzielnie dokonuje podziału nieruchomości, z której następuje wydzielenie takiej nieruchomości. Decyzja ta równocześnie zatwierdza podział i stanowi podstawę wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Z cytowanych przepisów oraz stanowiska judykatury wynika, że powierzchnia działki gruntu podlegającej zwrotowi, nie musi być równa powierzchni działki siedliskowej przeznaczonej państwu przed 1 stycznia 1983 r. O wielkości działki podlegającej zwrotowi w tym trybie rozstrzyga organ orzekający w takiej sprawie oceniając całokształt wszechstronnie zebranego w niej materiału dowodowego oraz uwzględniając interes społeczny i słuszny interes strony, mieszczące się w granicach prawa (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 1990 r., sygn. akt SA/Lu 941/89). Takie stanowisko Sądu pozwala przyjąć, że rozstrzygnięcie w zakresie wielkości przyznanej działki ma charakter uznaniowy, a to zobowiązuje organ do właściwego uzasadnienia rozstrzygnięcia z uwzględnieniem interesu społecznego i indywidualnego interesu strony. Określenie "działka" zostało użyte w tym przepisie w odróżnieniu od pojęcia "siedlisko", na którym zlokalizowane są nie tylko budynki lecz również inne urządzenia służące do prowadzenia gospodarstwa rolnego. W wypadku likwidacji gospodarstwa rolnego, całość dawnego siedliska, często bardzo obszernego, nie zawsze będzie niezbędna do prawidłowego korzystania z budynków. "Oznaczało to, że art. 6 ustawy nie nakłada na organ administracji państwowej obowiązku przeniesienia całego dawnego siedliska, lecz jedynie takiej powierzchni gruntu, która jest niezbędna do korzystania z budynków" (wyrok NSA z dnia 8 lutego 1990 r., sygn. akt II SA 593/90). W aktach administracyjnych znajduje się pismo a dnia [...] kwietnia 2011 r., a w nim jedno zdanie "ma to być działka od ul. [...] o długości do końca budynku gospodarczego plus 5 m" podpisane Z-ca Naczelnika Wydz. Architektury, Budownictwa. Z załącznika graficznego wynika dodatkowo, że zwracana skarżącej działka ma być obciążona na całej długości służebnością drogi koniecznej na rzecz drugiej z powstałych działek. Przyznana działka praktycznie sprowadza się do tej jej części, która jest zabudowana istniejącymi budynkami, a służebność będzie przebiegała przy samych zabudowaniach, uniemożliwiając ich rozbudowę lub przebudowę. Załączony projekt podziału nic nie zmienia w jej ukształtowaniu, przesuwa jedynie granicę dla działki nr 631. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie zgromadzony materiał dowodowy nie uzasadnia przyznania skarżącej działki sprowadzającej się wyłącznie do terenu zabudowanego. Brak jest uzasadnienia, że interes indywidualny skarżącej został uwzględniony. Brak wypowiedzi, że działka nr 630/1 ze względu na jej kształt, rozmiar, sposób zabudowy pozwoli skarżącej na rozbudowę budynków, lub ich przebudowę pozwalając następnie na swobodne z nich korzystanie. Brak informacji czy ze względu na rozmiary nowej działki jest możliwa przebudowa istniejącego drewnianego budynku. Wydana decyzja nacechowana jest arbitralnością organu. Poza tym w wyroku tut. Sądu z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 601/14 wyrażono pogląd, że przepis art. 6 cyt. ustawy nie daje organowi prawa dla ustanowienia służebności gruntowej dla działki, która nie jest przedmiotem przyznania prawa własności, naruszając tym samym art. 153 P.p.s.a. Wobec tego zasadnym jest przyjęcie, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz art. 153 P.p.s.a. Prowadząc ponownie postępowanie organ uwzględni stanowisko Sądu. Z tych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. i art. 153 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.