II OSK 1619/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Michał Ruszyński /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 1093/15 w sprawie ze skargi I. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 3 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 1093/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA), po rozpoznaniu skargi I. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim (dalej: SKO) z [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Decyzją nr [...] z [...] listopada 2015 r. SKO po rozpoznaniu odwołania I. Z. od decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] lipca 2015 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie z nadbudową istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego w granicy z działką drogową oraz przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się w głębi działki inwestycyjnej, w wyniku których powstanie jeden samodzielny obiekt budowlany o tym samym przeznaczeniu na terenie ozn. nr ewid. dz. [...], obręb [...], przy ul. B. w T., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., w punkcie 1 uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalonego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, w punkcie 2 ustaliło wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - od 19% do 38%, zaś w punkcie 3 utrzymało w pozostałej części zaskarżoną decyzję w mocy. Z akt sprawy wynika, że w wyniku rozpoznania wniosku S. B. Prezydent Miasta T., na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., z powołaniem się na wyniki analizy zagospodarowania terenów, przewidzianej przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie", ustalił następujące warunki zabudowy i zasady zagospodarowania terenu: - rodzaj zabudowy - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, - sposób użytkowania budynku - budynek mieszkalny jednorodzinny, - sposób zagospodarowania terenu - rozbudowa i nadbudowa jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przebudowa drugiego, rozbiórka budynków gospodarczych, - obowiązująca linia zabudowy - usytuowana bezpośrednio w granicy z pasem drogowym (dz. nr ewid. [...]), zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji, wskaźniki zagospodarowania terenu w stosunku do powierzchni działki objętej decyzją: - wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy - od 19% do 45%, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - 25%, - gabaryty i forma budynku mieszkalnego jednorodzinnego po wykonaniu robót budowlanych objętych decyzją: - szerokość elewacji frontowej -od 10 m do 16 m, - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki — od 4 m do 7 m, - geometria dachu: dach dwu lub wielospadowy, nachylenie połaci dachowych od 15° do 35°, jednakowy kąt nachylenia przeciwległych połaci dachowych, wysokość głównej kalenicy od 6,5 m do 10,5 m, główna kalenica równoległa do frontu działki, - dostęp do drogi publicznej - bezpośredni dostęp do drogi gminnej w ciągu ul. B. za pośrednictwem istniejącego zjazdu z tej drogi. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła I. Z., właścicielka nieruchomości graniczących z terenem projektowanej zabudowy. Skarżąca podniosła, że inwestor równocześnie uzyskał dwie różne decyzje o warunkach zabudowy dla tego terenu, co jest niedopuszczalne, gdyż żadna z wydanych decyzji nie uwzględnia parametrów ustalonych w drugiej decyzji. W przypadku utrzymania w mocy obu decyzji - inwestor będzie mógł realizować obie zabudowy, a przynajmniej jedną w całości, a drugą w części uznanej przez siebie za stosowną. W efekcie realizacji obu inwestycji dopuszczalne parametry zabudowy mogą się sumować i przekraczać graniczne wartości określone w poszczególnych decyzjach. Skarżąca zwróciła uwagę, że mimo iż obszar analizowany w obu decyzjach jest taki sam - to są różnice między poszczególnymi parametrami, np. średni wskaźnik powierzchni zabudowy w tym samym obszarze poddanym analizie w decyzji nr [...] wynosi 49%, a w następnej nr [...] - 37%. W obu decyzjach punktem odniesienia powinien być wskaźnik zabudowy wyliczony dla budownictwa jednorodzinnego, który wynosi 28%. Nadto skarżąca zarzuciła, iż w nowej zabudowie jedynie linia zabudowy pozostaje taka sama jak w domach sąsiednich, wszystkie natomiast wskaźniki, parametry, sposób zagospodarowania terenu, a zwłaszcza gabaryty i forma architektoniczna ustalono w sposób dowolny, tworząc "gmach" odbiegający zupełnie od charakteru domów jednorodzinnych w analizowanym terenie. W toku prowadzonego postępowania odwoławczego inwestor pismem z 7 października 2015 r. oświadczył, iż "wnioskuje o ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na poziomie od 19% do 38%." We wspomnianej na wstępie decyzji SKO wyjaśniło, że w niniejszym postępowaniu ocenie podlega tylko jedna z dwóch decyzji wydanych dla inwestora w przedmiocie warunków zabudowy, a mianowicie decyzja Prezydenta Miasta T. z [...] lipca 2015 r. nr [...]. Natomiast odwołanie wniesione od decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] lipca 2015 r. nr [...] było przedmiotem odrębnego rozpatrzenia przez Kolegium. Kolegium podkreśliło, iż nie ma przeszkód, aby wnioskodawca wystąpił równocześnie z różnymi wnioskami o warunki zabudowy dla tego samego terenu, jeśli dotyczą one różnych inwestycji, a tak jest w tym przypadku. Kolegium podniosło, że do ustalenia parametrów nowej zabudowy posłużyła organowi I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzona na obszarze wokół terenu inwestycji w odległości 66 m od granic działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. w odległości 3-krotnej szerokości frontu terenu inwestycji - ul. B. (szerokość frontu terenu to ok. 22 m). Zdaniem organu wyniki analizy cech zabudowy na tym obszarze uzasadniają wniosek, że objęta zamierzeniem inwestycja mieści się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenów, tak pod względem funkcji, jak i cech. Dominującą zabudową w obszarze analizowanym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, która uzupełniona jest najczęściej zabudową towarzyszącą w postaci budynków gospodarczych i garażowych. W świetle wyników analizy, Kolegium podzieliło ustalenia organu I pierwszej instancji odnoszące się do linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu. Linia zabudowy została ustalona jako przedłużenie linii istniejącej na działkach sąsiednich. Szerokość elewacji frontowej ustalono od dotychczasowego parametru do największej wartości tego parametru dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (dz. ozn. nr ewid. [...]). Jak wynika z analizy, szerokość elewacji frontowej zawiera się w przedziale od 3 m do 47 m, średnia szerokość 13,6 m, szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych od 5 m do 16 m. Uzasadniając stanowisko w zakresie ustalenia tego parametru organ wskazał, że działki zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną o najszerszej elewacji frontowej, tj. 15 m i 16 m (dz. ozn. nr ewid. [...] i [...]), usytuowane są w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji, przez co tworzą razem z terenem inwestycji całość urbanistyczną. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ ustalił od 4 m do 7 m, w nawiązaniu do parametrów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajdującej się po tej samej stronie ulicy B., co działka objęta wnioskiem (działka ozn. nr ewid. [...] granicząca z terenem inwestycji). Geometria dachu została ustalona odpowiednio do dachów występujących na budynkach mieszkalnych jednorodzinnych występujących na obszarze analizowanym. Z analizy wynika, że budynki mieszkalne jednorodzinne mają dachy jednospadowe, dwuspadowe i wielospadowe oraz płaski (jeden budynek), nachylenie połaci dachowych od 15° od 45°, wysokość głównej kalenicy od 5 m (działka ozn. nr ewid. [...]) do 10,5 m (działka ozn. nr ewid, [...] granicząca z terenem inwestycji), główna kalenica równoległa lub prostopadła do frontu działki. Tak ustalona geometria dachu nie pozostaje w sprzeczności z zastanym sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich. Biorąc pod uwagę powierzchnię zabudowy w obszarze analizowanym należało ustalić wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy na poziomie od 19%, tj. od istniejącego wskaźnika zabudowy na działce objętej wnioskiem do 38%, co znajduje uzasadnienie w analizie. Tak ustalony łączny wskaźnik zabudowy (istniejącej i nowo projektowanej) na terenie inwestycji nie odbiega od wskaźników jakie funkcjonują na obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym wskaźniki zabudowy są zróżnicowane i wynoszą od 12% do 100% (100% głównie budynki mieszkalne wielorodzinne), wskaźnik 37% (tj. 1% mniejszy niż ustalony wskaźnik 38%) uwidoczniono na dz. ozn. nr ewid. [...], [...]. SKO stwierdziło ponadto, że pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (teren posiada dostęp do drogi publicznej, projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi) zostały spełnione łącznie, co umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Skargę na powyższą decyzję złożyła I. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego to jest art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.; naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6, 7 i 8 k.p.a.; naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy to jest art. 61 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżąca podniosła, że: - w zaskarżonej sprawie dwóch członków SKO brało już udział w wydaniu decyzji SKO z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...], która to decyzja wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia [...] października 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 377/13 została uchylona. Zachodziły zatem przesłanki do wyłączenia ich od udziału w postępowaniu, w myśl art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. - w sposób wadliwy ustalony został wskaźnik intensywności nowej zabudowy do 38%, co narusza § 5 rozporządzenia. Błędne ustalenie wymienionego wskaźnika jest m.in. pochodną błędnego ustalenia średniego wskaźnika zabudowy dla obszaru analizowanego, który został określony na 49 %. Pominięto w analizie duże obszary niezabudowane. Skarżąca podnosi, iż w decyzji organu pierwszej instancji z [...] lipca 2015 r. nr [...], [...] (znak Kolegium [...]) dotyczącej tej samej działki i z wniosku tego samego inwestora, co niniejsza decyzja, w załączniku nr 4 do ww. decyzji nr [...], ten sam analizowany teren uzyskał średni wskaźnik zabudowy 37%. W tych okolicznościach strona wniosła o łączne rozpoznanie obu skarg od decyzji SKO lub wzajemne wykorzystanie akt z obu spraw, w szczególności załączników nr 4 do obu decyzji organu pierwszej instancji. Ustalony wskaźnik zabudowy 38% nie znajduje wzorca w zabudowie jednorodzinnej, - w oderwaniu od obszaru analizowanego, ustalono wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na 25%. Organ ustalając wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla nowej zabudowy powinien odnieść się do obszaru analizowanego i ustalić go po uprzednim ustaleniu średniego parametru na obszarze analizowanym, z uwzględnieniem także pominiętych w analizie obszernych terenów zielonych, to jest m.in. działek [...], [...] i [...] i [...], - wadliwie, w oparciu o niedokładne pomiary ustalona została maksymalna wysokość projektowanego budynku inwestora. Wątpliwości co do prawdziwości danych zawartych w analizie wynikają ze sposobu określenia wysokości domów jednorodzinnych w analizowanym terenie. Porównując załącznik do decyzji organu pierwszej instancji dotyczącej zabudowy realizowanej przez inwestora na tej samej działce (decyzja nr [...]) z załącznikiem do obecnej decyzji daje się zauważyć fakt, że obecnie wszystkie domy okazały się wyższe niż poprzednio. W załącznikach jest także różnica w wielkości powierzchni działki inwestora - 1325 m2 i 1352 m2, - szerokość elewacji frontowej ustalono w oderwaniu od średniej szerokości terenu poddanego analizie, która wynosi tylko 10,6 m, - decyzja nie uwzględnia wytycznych ww, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 października 2013 r., którego rozstrzygnięcie dotyczyło tego samego w sensie architektonicznym projektu zabudowy, realizowanego na tej samej działce przez tego samego inwestora. Inwestor zmodyfikował jedynie wniosek zmieniając nazewnictwo na dotyczące przeznaczenia na cele zabudowy jednorodzinnej, pozostawiając parametry zabudowy w zasadzie niezmienione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. WSA wskazał, że kontroli Sądu poddana została decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, której podstawę prawną stanowiły przepisy u.p.z.p. W orzecznictwie przyjmuje się, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestie te w sposób szczegółowy określone zostały w rozporządzeniu. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia). Wyznaczenie "obszaru analizowanego" należy traktować zatem jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie WSA organ poprawnie przeprowadził analizę urbanistyczną. Dla ustalenia warunków zabudowy konkretnej inwestycji decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z uwagi na powyższe nie zasługuje na aprobatę twierdzenie skarżącej, iż do obliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy należało uwzględnić działki niezabudowane. Skoro są one niezabudowane, to nie mogą stanowić wzorca dla projektowanej zabudowy. Wyjaśnić także należy, że przepisy analizowanego rozporządzenia nakazują odwoływać do uśrednionych wartości istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez względu na jej przeznaczenie. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy. W obszarze analizowanym ten parametr waha się na poziomie od 12% do 100%, a średnia wynosi 49%. Zatem organ miał podstawy by ten wskaźnik ustalić w widełkach 19-38%, która to wartość wynikała z wniosku inwestora zmodyfikowanego w tym zakresie, w toku postępowania. Ale też znajdowała oparcie w cytowanych przepisach i wynikach analizy urbanistycznej przeprowadzonej w tej sprawie. Argumenty skarżącej oparte na ustaleniach w innej sprawie, nawet jeśli dotyczyły wyników analizy odnoszących się do tego samego obszaru, nie mogły mieć znaczenia. Co prawda, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to nie może jednak wychodzić poza granice rozpoznawanej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), dlatego nie mógł w tym postępowaniu odnieść się do działań organu w innym postępowaniu. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego ustalenia szerokości elewacji frontowej, WSA przypomniał, iż zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2). Z analizy wynika, iż średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym to 16 m. W obszarze analizowanym występuje duża rozpiętość szerokości elewacji frontowych - od 3 do 47 m, a więc organ był uprawniony do ustalenia tego parametru nowej inwestycji w widełkach 10-16 m. Wysokość elewacji frontowej oraz wysokość kalenicy organy ustaliły wzorując się na istniejącej zabudowie na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestora, czyli na działce skarżącej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Z kolei geometrię dachu ustalono odnosząc się do istniejących różnorodnych zadaszeń obiektów przy ul. B. Zatem co do tych cech projektowanej zabudowy zarzut skarżącej, iż brak jest takiej samej lub podobnej zabudowy w obszarze analizowanym nie ma pokrycia w zebranym materiale dowodowym. Nie są więc zasadne argumenty skarżącej co do ustalonych parametrów i cech projektowanej zabudowy, albowiem organy oparły je na prawidłowych wnioskach wyciągniętych z analizy urbanistycznej, która w tym zakresie nie budzi wątpliwości. Wbrew odmiennemu poglądowi skargi, za słuszne należy uznać stanowisko, iż ustalając warunki zabudowy dla inwestycji nie ma obowiązku ustalania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Nie jest to bowiem obligatoryjny element decyzji o warunkach zabudowy wymieniony w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 959/15, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mimo, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) wskazując na sposób zapisywania ustaleń w decyzji o warunkach zabudowy podaje nazewnictwo odnoszące się do wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej (§ 2 pkt 3), to jednak ani ustawa ani rozporządzenie nie określają sposobu i trybu ustalania tego parametru. Nakaz w zakresie przeznaczenia terenu pod powierzchnię biologicznie czynną przewiduje natomiast § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm,). Rozporządzenie to nie ma jednak zastosowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, dlatego nie można przyjąć, aby ustalenia organu w tym zakresie miały charakter wiążący. A tym samym, nawet błędne oznaczenie w zaskarżonej decyzji wielkości udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni całej objętej wnioskiem działki nie stanowi naruszenia jakiegokolwiek przepisu. Bezpodstawny jest też zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a., bowiem sprawa, w której zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 377/13, nie jest tą samą sprawą, co zakończona zaskarżoną decyzją. Trafna jest argumentacja organu, iż o tożsamości postępowania stanowią aspekty podmiotowe i przedmiotowe. Wprawdzie sprawy te dotyczą tego samego terenu i tego samego inwestora, jednak zmianie uległ przedmiot inwestycji, poprzednio inwestor wnioskował o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-biurowego, nadbudowie istniejących budynków i zmianie sposobu użytkowania na funkcję biurową, obecnie zaś inwestor planuje inwestycję polegającą na rozbudowie z nadbudową istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego w granicy z działką drogową oraz przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się w głębi działki inwestycyjnej, w wyniku których powstanie jeden samodzielny obiekt budowlany o tym samym przeznaczeniu. Z tych też powodów organ nie mógł być związany w niniejszej sprawie wytycznymi Sądu wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 377/13. Nie budzi wątpliwości Sądu także to, iż inwestor był uprawniony do uzyskania kolejnej decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu, pod warunkiem, iż dotyczyła ona innej inwestycji (a taka właśnie sytuacja ma miejsce). Wydawanie kolejnych decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe aż do czasu wydania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2409/12, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). I nie powoduje naruszenia zasad postępowania administracyjnego przewidzianych przepisami art. 6, 7, 8 k.p.a., bowiem takie działanie jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym i w swoim założeniu nie uchybia interesowi społecznemu i słusznemu interesowi obywateli, a więc nie wpływa na utratę zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła I. Z. W oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie następujących przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 111 § 2 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie przejawiające się w tym, że pomimo istnienia ścisłego związku pomiędzy dwoma sprawami toczącymi się w WSA, Sąd ten nie zarządził połączenia tych spraw w celu ich wspólnego rozpoznania, co poskutkowało tym, że Sąd nie dokonał wyczerpującego, rzetelnego rozpoznania sprawy. Podkreślono, że wniesione skargi, choć dotyczyły dwóch decyzji administracyjnych wydanych przez SKO, cechowała tożsamość podmiotowa (tj. tożsamość strony skarżącej, organu oraz uczestnika postępowania), jak i tożsamość przedmiotowa - zaskarżone decyzje administracyjne dotyczyły warunków zabudowy tego samego terenu. Tylko łączne rozpoznanie obydwu spraw pozwalało na pełne i prawidłowo dokonanie kontroli wydanych przez organ ostatecznych decyzji administracyjnych. - art. 134 § 2 P.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że WSA wykraczając poza zarzuty i wnioski skargi, w oparciu o niepodniesiony przez skarżącą zarzut orzekł na jej niekorzyść, - art. 16 § 2 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a, art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zaskarżona decyzja administracyjna nie jest niezgodna z prawem, podczas gdy narusza ona przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 oraz ust. 4 pkt 4 ppkt a) u.p.z.p., przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że WSA nie wziął pod uwagę, że zgodnie z przepisami u.p.z.p. nowa zabudowa nie może odbiegać od istniejącej zabudowy, powinna ona stanowić jej uzupełnienie, tworząc zwartą urbanistyczną całość odpowiadającą zasadom ładu przestrzennego, przy czy wydając decyzję o warunkach zabudowy określającą wymagania dotyczące nowej zabudowy organ powinien przede wszystkim wziąć pod uwagę parametry obiektów budowlanych znajdujących się na działkach sąsiednich, - art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3.1, § 5.1, § 6.1 rozporządzenia oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy, przez ich niewłaściwe zastosowanie i niezastosowanie, przejawiające się w tym, że WSA wydając zaskarżony wyrok zignorował fakt, że organ dokonał błędnej interpretacji analizy urbanistycznej, na której oparł decyzję o warunkach zabudowy, która to interpretacja pozostawała w sprzeczności z przytoczonymi przepisami rozporządzenia. Nieprawidłowość polegała na wybiórczej ocenie funkcji oraz cech istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż organ dokonując analizy w sposób nieuzasadniony nie wziął pod uwagę licznych działek cechujących się niższym wskaźnikiem powierzchni zabudowanej, co doprowadziło do przyjęcia niezgodnego z rzeczywistością obrazu przestrzennego analizowanego terenu, powodując wadliwość wydanych decyzji oraz nieuwzględnieniu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w sytuacji gdy wskaźnik ten powinien się w decyzji o warunkach zabudowy znajdować, - art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 54 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.), przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez WSA, że przepisy nie wymagają, aby decyzja o warunkach zabudowy zawierała wskazanie powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni zabudowy danego terenu, podczas gdy na mocy odesłania z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. art. 54 pkt 2 u.p.z.p. przewiduje, że szczegółowe warunki i zasady zagospodarowania terenu określają odrębne przepisy, zatem rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w którym przewidziano, że w przypadku działek przeznaczonych m.in. pod zabudowę wielorodzinną co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 39), znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie. - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., przez jego niezastosowanie polegające na tym, że WSA nie wziął pod uwagę, że zagospodarowanie terenu nie może naruszać chronionego prawem interesu osób trzecich. Mając na uwadze powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym wyodrębnionych kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu prawem przewidzianych podstawach, tj. zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (pkt 2 tego artykułu). Takie sprecyzowanie podstaw skargi kasacyjnej skutkuje koniecznością rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutu uchybień procesowych i oceny wpływu ewentualnego naruszenia tych przepisów na wynik sprawy. Zgodnie z objętym zarzutami skargi kasacyjnej art. 111 § 2 P.p.s.a., Sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. Przepis ten przewiduje zatem fakultatywne połączenie spraw w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia w sytuacji gdy pozostają one ze sobą w związku. Zdaniem skarżącej kasacyjnie sprawa dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie z nadbudową istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego w granicy z działką drogową oraz przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się w głębi działki inwestycyjnej, w wyniku których powstanie jeden samodzielny obiekt budowlany o tym samym przeznaczeniu, na działce nr [...] w T. powinna być połączona ze sprawą dotyczącą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu garaży dla samochodów osobowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą na tej samej działce nr [...], bowiem było to uzasadnione ze względu na to, że dotyczyły te sprawy tego samego inwestora, tego samego terenu oraz decyzje zostały wydane przez ten sam organ. Nadto skarżąca kasacyjnie wskazała, że w przypadku obu decyzji ustalających wnioskowane warunki zabudowy, organ I instancji opierał się na tej samej analizie urbanistycznej a w obydwu decyzjach wskazano różne parametry dotyczące tego samego terenu. W związku z tym zarzutem należy wskazać, że ewentualne naruszenie art. 111 § 1 i 2 P.p.s.a. nie jest uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem stosownie do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skuteczny tylko gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto podkreślenia wymaga, że połączenie dwóch oddzielnych spraw w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia nie oznacza, że takie połączenie tworzy z tych spraw jedną, nową sprawę. Połączenie podyktowane względami technicznymi i ekonomią procesową nie pozbawia połączonych spraw ich odrębności i nie zmienia faktu, że łącznie rozpoznawane i rozstrzygane sprawy są nadal dwiema samodzielnymi sprawami, które bez wpływu na rozstrzygnięcie mogą być rozpoznane odrębnie. Z tych względów zarzut naruszenia art. 111 § 2 P.p.s.a. jest chybiony. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 2 P.p.s.a., należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że Sąd wykraczając poza zarzuty i wnioski skargi, do czego był uprawniony, w oparciu o niepodniesiony przez skarżącą zarzut orzekł na jej niekorzyść. Chodzi tutaj o dopuszczalność wydawania kolejnych decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu. Kwestia ta - jak podkreśliła skarżąca kasacyjnie - nie była zarzutem skargi, zaś Sąd w uzasadnieniu stwierdził, że skoro takie działanie organu administracji jest zgodne z obowiązującym prawem, nie uchybia interesowi społecznemu i słusznemu interesowi obywateli, a także na utratę zaufania obywateli do organów administracji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie orzekł na niekorzyść skarżącej. Stwierdzenie bowiem tylko przez Sąd - a z taką sytuacja mamy do czynienia w tej sprawie - w uzasadnieniu wyroku, że inwestor był uprawniony do uzyskania kolejnej decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu, pod warunkiem, że dotyczyła ona innej inwestycji, nie oznacza wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącej. Nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 61 ust, 1 pkt 1 u.p.z.p., który wprowadza zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustawodawca używa w tym przepisie zwrotu "...co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana..." Rację ma zatem Sąd l instancji, iż dla ustalenia warunków zabudowy decydujące znaczenie ma analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane. Działki niezabudowane nie mogą stanowić wzorca dla planowanej zabudowy. Dlatego też autor analizy urbanistycznej zasadnie nie wziął po uwagę niezbudowanych działek stanowiących przestrzenie między blokami wielorodzinnymi (działki nr 211/66, 304/12, 201/1), czy niezabudowanej działki nr 216/7. W obszarze analizowanym (wyznaczonym zgodnie z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia) wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki waha się na poziomie od 12% do 100%. Średnia wynosi 49%. Słusznie zatem uznał WSA, że SKO miało podstawy by ten wskaźnik ustalić w widełkach od 19-38%. Podobnie z analizy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym to 16m. Organ był zatem uprawniony do ustalenia tego parametru nowej inwestycji w widełkach 10-16m. Nieuzasadniony jest także zarzut dotyczący nieuwzględnienia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Odnosząc się do tego zarzutu należy wyjaśnić, że § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi, że na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy podkreślić, że w § 39 rozporządzenia racjonalny prawodawca odmiennie niż chociażby w § 12 ust. 2 tego samego rozporządzenia możliwość odstąpienia od wymogów określonych w rozporządzeniu ograniczył wyłącznie do sytuacji, gdy inna niż wskazywana w rozporządzeniu wielkość powierzchni terenu biologicznie czynnego wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie z decyzji o warunkach zabudowy. Zarówno w przepisach u.p.z.p., jak i rozporządzenia, brak jest jakichkolwiek regulacji, które upoważniałyby organy wydające decyzje w przedmiocie warunków zabudowy do określania w tychże decyzjach procentu powierzchni biologicznie czynnej na obszarze inwestycji i modyfikowania w tym zakresie regulacji zawartych w przepisach techniczno- budowlanych. W szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Regulacja ta odnosi się zatem jedynie do intensywności wykorzystania terenu, a nie tego jaka jego cześć ma pozostawać biologicznie czynna. Jednocześnie w rozporządzeniu brak jakichkolwiek regulacji dotyczących sposobu ustalania takiego parametru zagospodarowania działki, jakim jest procent powierzchni biologicznie czynnej. Stąd też uznać należy, iż choć zgodnie z art, 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, to regulację tą odnosić należy jedynie do tych parametrów zagospodarowania działki lub terenu, które mogą być władczo rozstrzygane w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a jednocześnie rozumieć ją należy wyłącznie jako zakaz modyfikowania, bądź zmieniania przez organ administracji architektoniczno- budowlanej zapisów zawartych w rozstrzygnięciu decyzji o warunkach zabudowy, co służyć ma zapewnieniu ładu przestrzennego, a nie jako nakaz dawania w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę pierwszeństwa zapisom decyzji lokalizacyjnej przed przepisami szeroko rozumianego prawa budowlanego, w tym w szczególności przepisami techniczno-budowlanymi. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z treścią tego przepisu każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepis ten stanowi niewątpliwie rozwinięcie i konkretyzację zasady wyrażonej w art. 140 k.c., w myśl której właściciel może, z wyłączeniem innych osób, m.in. korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa z tym, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Własność nie jest więc prawem absolutnym, która dawałaby właścicielowi niczym nieskrępowaną władzę nad rzeczą. Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Każdy ma bowiem prawo, również w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, a poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być respektowane na każdym etapie postępowania inwestycyjnego, w tym na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Ochrona ta obejmuje bardzo szeroki wachlarz zagadnień obejmujący oddziaływanie jednej nieruchomości na drugą. Z drugiej jednak strony ochrona tych interesów nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwiać inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami. Wynika to wprost z przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, i jako taka podlega oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. ----------------------- Sygn. akt II OSK 1619/16 Sygn. akt II OSK 1619/16