II SA/Sz 1224/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi E. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę. Wnioskiem z dnia 11 lipca 2014 r. E.J. wystąpiła do Wójta Gminy o potwierdzenie jej oświadczenia o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego w miejscowości , gm. , stanowiącego część działki nr [..], o powierzchni [...] ha. Postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy odmówił E.J. wszczęcia postępowania w przedmiocie poświadczenia oświadczenia o żądanej treści. W wyniku rozpatrzenia zażalenia E.J., Samorządowe Kolegium Odwoławcze , postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], utrzymało w mocy ww. postanowienie organu pierwszej instancji. Na powyższe postanowienie Kolegium E.J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . W wyniku rozpoznania ww. skargi WSA , wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r. sygn.: II S.A./Sz 975/14 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy . W wyroku Sąd wskazał, że organy niezasadnie odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie wydania zaświadczenia powołując się na fakt trwania postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia. Sąd wyjaśnił, że w sprawie nie zachodzi tożsamość składanych przez E. J. wniosków, chociażby z uwagi na występowanie z wnioskami o wydanie zaświadczenia w innym terminie. W ocenie Sądu przepis art. 61 a § 1 K.p.a. nie ma zastosowania w sprawach wydawania zaświadczeń, gdyż przepisy Działu VII K.p.a. stanowią samodzielną i wystarczającą regulację. Po pierwsze bowiem zaświadczenie wydawane jest tylko na wniosek ubiegającego się o nie, a po drugie postępowanie organu kończy wydanie zaświadczenia, a więc czynność materialno-techniczna, bądź odmowa wydania zaświadczenia sformułowana w postanowieniu, na które przysługuje zażalenie. Ponownie rozpatrując sprawę, Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...] odmówił wydania E.J. poświadczenia oświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że już w poprzednim postępowaniu w dniu 5 lipca 2013 r. bezskutecznie wzywano stronę do przedstawienia dowodów w sprawie potwierdzenia prowadzenia gospodarstwa rolnego, a obecnie zwrócono się do Wójta Gminy o udzielenie niezbędnych informacji. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że E.J. opłaca podatek rolny od nieruchomości o powierzchni 23 ha, obręb , zaś nieruchomość ta jest dzierżawiona od Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy. Strona nie figuruje w rejestrze ewidencji ludności mieszkańców gminy, a wnioskodawczyni nie przedstawiła organowi dokumentów potwierdzających rolnicze wykształcenie bądź staż pracy w rolnictwie. Gmina nie posiada dokumentów, na podstawie, których mogłaby potwierdzić oświadczenie wnioskodawcy. Organ ustalił też, na podstawie pisma Wójta Gminy z dnia 1 czerwca 2015 r., że strona otrzymała potwierdzenie oświadczenia o prowadzeniu gospodarstwa rolnego na terenie gminy - na podstawie aktów notarialnych dot. prawa własności gruntów, decyzji podatkowych, zaświadczenia o zameldowaniu i decyzji o zwrocie podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej. Wójt Gminy jednakże wyjaśnił, że strona nie przedstawiła dokumentów potwierdzających wykształcenie rolnicze lub staż pracy w rolnictwie czy innych dokumentów potwierdzających jej osobiste prowadzenia gospodarstwa rolnego w gminie . Z kolei na podstawie uzyskanych informacji ze Starostwa ustalono, że grunty należące do strony nie stanowią jednego gospodarstwa rolnego, tzn. nie graniczą ze sobą bezpośrednio i nie tworzą całości gospodarczej, gdyż są położne w różnych miejscach, zaś działka położona w gminie , obręb o numerze [..], nie przylega do granicy gminy , a leży na pograniczu gminy i granicy państwa. Zdaniem organu, okoliczności sprawy tj. brak zameldowania E.J. na terenie gminy (przy zameldowaniu na pobyt stały w gminie), brak dokumentów potwierdzających rolnicze wykształcenie bądź staż pracy w rolnictwie, brak opłacania składek do KRUS, a także bierność strony w zakresie potwierdzenia jakichkolwiek faktów, przedstawienia dokumentów, wskazują na to, że ww. nie prowadzi na terenie gminy gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Na powyższe postanowienie E.J. złożyła zażalenie, w którym zarzuciła, że postanowienie wydane zostało w wyniku przestępstwa jak i z przekroczeniem uprawnień i kompetencji. Zarzuciła też wadliwą interpretację i błędne zastosowanie przepisów, błąd w ustaleniach faktycznych, a także rażące naruszenie ustawy zasadniczej RP oraz Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia[...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 oraz art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że stosownie do przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, dowodem potwierdzającym osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego jest oświadczenie prowadzącego to gospodarstwo, poświadczone przez wójta. Po przytoczeniu treści art. 6 ww. ustawy wskazał, że z przepisów tej ustawy wynika, iż ustawodawca przewidział sytuację, w której gospodarstwo rolne, jako całość, położone będzie na terenie kilku gmin. Rolnik może więc zamieszkiwać na terenie jednej z kilku gmin, na obszarze których położone jest gospodarstwo. Nie można więc opierać odmowy wydania poświadczenia oświadczenia o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego na twierdzeniu, że osoba o nie się ubiegająca nie zamieszkuje na terenie gminy , jeżeli zameldowana jest na stałe w innej gminie, na terenie której prowadzi gospodarstwo rolne. W ocenie Kolegium, nie może też stanowić podstawy odmowy poświadczenia oświadczenia o żądanej treści fakt, że działki, co do których E.J. twierdzi, iż wchodzą w skład gospodarstwa rolnego są rozproszone geograficznie, zaś działka znajdująca się na terenie gminy nie przylega do działek znajdujących się na terenie gminy . W rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego istotne jest bowiem funkcjonalne powiązanie wszystkich składników wchodzących w skład gospodarstwa, które tworzą pewną zorganizowaną, gospodarczą całość. Możliwe i obecnie powszechne jest więc, funkcjonowanie gospodarstwa rolnego w sytuacji kiedy grunty znajdują się na terenie kilku gmin i nie przylegają do siebie. Istotna w sprawie jest natomiast, zdaniem organu II instancji, konieczność ustalenia przez organ przesłanki posiadania przez E.J. odpowiednich kwalifikacji, pozwalających stwierdzić, iż jest ona rolnikiem indywidualnym w rozumieniu ustawy, jak i faktu osobistego prowadzenia przez wnioskodawczynię gospodarstwa rolnego. Jak wynika z akt postępowania, organ pierwszej instancji nie wezwał na piśmie E.J. do przedstawienia dowodów potwierdzających wykształcenie rolnicze oraz staż pracy jak i dokumentów świadczących o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego na terenie gminy . Za wezwanie takie nie można bowiem uznać rozmowy telefonicznej przeprowadzonej przez pracownika Urzędu Gminy z E.J., z której sporządzono notatkę służbową. Brak jest również podstaw do powołania się na wezwanie z 2013 r., jakie miało miejsce w innym postępowaniu o poświadczenie oświadczenia z wniosku E.J.. Z uwagi na upływ czasu stan faktyczny mógł bowiem ulec zmianie, ponadto niniejsze postępowanie, chociaż prowadzone jest z wniosku tego samego podmiotu i dotyczy poświadczenia oświadczenia o takiej samej treści jak poprzednie, to nie jest postępowaniem tożsamym, co stwierdził WSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2015 r., sygn. II SA/Sz 975/14. E.J. zaskarżyła ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o stwierdzenia jego nieważności i orzeczenie, że wydano je z rażącym naruszeniem prawa lub ponowne rozpatrzenie sprawy przez SKO i orzeczenie, że postanowienie jest niewykonalne i wydano je z rażącym naruszeniem prawa, bądź ewentualnie o uchylenie postanowienia i orzeczenie, że wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: rażące naruszenie ustawy zasadniczej RP, rażące naruszenie właściwości miejscowej, wadę powodującą nieważność z mocy prawa, oparcie rozstrzygnięcia na fałszywych ustaleniach, rażące naruszenie przepisów postępowania, wadliwą interpretację i błędne zastosowanie przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarzuty skargi są nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia decyzji dokonana według powyższego kryterium wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten odpowiada prawu. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z mocy art. 144 K.p.a. przypisy art. 138 K.p.a. mają odpowiednie zastosowanie również do zażalenia. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zatem decyzja (postanowienia) o charakterze kasacyjnym może być wydana przez organ odwoławczy tylko w przypadku zaistnienia ściśle określonych warunków. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że wydanie tej decyzji (postanowienia) jest możliwe wówczas, gdy organ I instancji z naruszeniem przepisów prawa w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, przepis art. 138 § 2 K.p.a. rozumiany w sposób wyżej wskazany nie został naruszony przez organ odwoławczy w kontrolowanym postępowaniu. Uchylenie bowiem postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania było uzasadnione, zaś argumenty i wytyczne przedstawione przez organ odwoławczy w tym zakresie słuszne. W niniejszej sprawie przedmiotem żądania skarżąca uczyniła uzyskanie poświadczenia przez Wójta Gminy oświadczenia o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego w miejscowości , gm. , o powierzchni 23 ha. Podstawą materialnoprawną żądania stanowił art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012 r., poz. 803) w myśl, którego dowodem potwierdzającym osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego jest oświadczenie prowadzącego to gospodarstwo, poświadczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Niewątpliwie przy wydaniu ww. poświadczenia zastosowanie znajdują przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego związane z wydawaniem zaświadczeń, w tym art. 218 § 2 K.p.a. przewidujący możliwość przeprowadzenia przez organ administracji publicznej w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. W sprawach dotyczących zaświadczenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego kwestie, które wymagają sprawdzenia determinowane są treścią tego przepisu jak i art. 6 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Stosownie do art. 6 ust. 1 tej ustawy za rolnika indywidualnego, uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo. Zgodnie z art. 6 ust. 2 tej ustawy uważa się, że osoba fizyczna osobiście prowadzi gospodarstwo rolne, jeżeli pracuje w tym gospodarstwie, podejmuje wszelkie decyzje dotyczące prowadzenia działalności rolniczej w tym gospodarstwie (pkt 1a, 1b) i zarazem posiada kwalifikacje rolnicze. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 wiąże posiadanie kwalifikacji rolniczych z uzyskanym wykształceniem w tym kierunku lub stażem pracy w rolnictwie (pkt 2 lit. a-d). Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia dokonana w kontekście zebranego w sprawie materiału dowodowego jak i powołanych wyżej przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że słuszne jest stanowisko organu II instancji, iż w sprawie nie zostały wyjaśnione zasadnicze okoliczności, mające wpływ dla ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. Niewątpliwie wydanie żądanego poświadczenia przez organ I instancji może nastąpić tylko w oparciu o posiadane przez niego dokumenty, rejestry, ewidencje lub inne zbiory danych, a więc i w tym o dokumenty przedstawione przez samą stronę zainteresowaną takim poświadczeniem. Tymczasem z akt sprawy wynika, że organ pomimo, iż nie dysponował własnymi urzędowymi zbiorami danych przydatnymi w niniejszej sprawie i nie uzyskał takich danych od innego organu, zaniechał wezwania w formie pisemnej samej zainteresowanej, w ramach postępowania wyjaśniającego, do przedłożenia dowodów potwierdzających osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego jak i posiadanie przez stronę kwalifikacji rolniczych. Brak takiego wezwania oznacza, że w sytuacji bezpodstawności zarzutu bierności kierowanego przez organ I instancji pod adresem strony, postępowanie wójta dotknięte było uchybieniami, które nie mogły być sanowane przez Kolegium. W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że to organ do którego złożono wniosek, zobowiązany jest do rzetelnego sprawdzenia jak przedstawia się aktualny na czas złożenia żądania stan faktyczny dotyczący osoby zainteresowanej, a więc trafnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że wójt niezasadnie bierności strony upatruje w związku z wezwaniem, które miało miejsce w roku r., a więc na długo przed złożeniem wniosku w przedmiotowej sprawie, czy też w powołaniu się na rozmowę telefoniczną, która takiego wezwania nie stanowiła. Zgodzić należy się również z organem odwoławczym, że podstawą odmowy poświadczenia oświadczenia o żądanej treści nie mógł wójt uczynić okoliczności, iż gospodarstwo rolne znajduje się na terenie kilku gmin jak i faktu, że strona nie zamieszkuje na terenie gminy , lecz jest zameldowana na terenie gminy , na terenie której prowadzi gospodarstwo rolne. Takie bowiem wymogi nie wynikają z przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, a z art. 6 ust. 1 pkt 1 wynika wprost, że w skład gospodarstwa mogą wchodzić nieruchomości znajdujące się na obszarze więcej niż jednej gminy, co wypełnia definicję gospodarstwa rolnego w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art. 2 pkt 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego). W podsumowaniu podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy prawidłowo wytknął błędy jakimi obarczone było prowadzone przez Wójta Gminy postępowanie zainicjowane wnioskiem o wydanie zaświadczenia, a w konsekwencji i postanowienie organu I instancji, co uzasadniało w sprawie wydanie decyzji kasacyjnej. Przy czym Sąd nie stwierdził, aby zaskarżony akt był dotknięty którąkolwiek z powołanych w skardze wad nieważności, czy oparty na "fałszywych ustaleniach" lub wadliwej interpretacji ewentualnie błędnym zastosowaniu przepisów prawa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.