II SA/Sz 1137/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi S. B. i R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących S. B. i R. B. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Gminy G. decyzją z dnia .[...] r. nr[...] , działając na podstawie art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 50 ust. 1, art. 51 ust 1, art. 54 dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpatrzeniu wniosku R. K. działającego z upoważnienia S.A. z siedzibą w W., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie stacji bazowej Polska S.A. (operator sieci Spółka A. ) nr [...] na terenie części działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym Ż.. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. K., B. G., S. i R. B. oraz M. G.. Odwołujący się wskazali, iż jako właściciele nieruchomości oraz mieszkańcy wsi Ż. nie wyrażają zgody na planowaną inwestycję oraz wskazali na straty jakich doznają z tego powodu, dotyczące zdrowia mieszkańców, ich rodzin oraz spadku wartości nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia[...] . nr[...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 50 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpoznaniu odwołania A. K., B. G., S. i R. B. oraz M. G., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, lecz decyzją związaną. Zatem jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych i czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Prowadząc postępowanie administracyjne organ pierwszej instancji nie ustalił niezgodności planowanej inwestycji z jakimikolwiek przepisami prawa oraz uzyskał wszystkie wymagane przepisem art. 53 ust 4 ww. ustawy uzgodnienia innych organów i instytucji. Po przytoczeniu treści art. 53 ust. 3 i art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium wskazało, że decyzja określa rodzaj inwestycji jako budowę stacji bazowej SA obejmującą: wykonanie fundamentów, posadowienie na nich stalowej konstrukcji wieżowej o wysokości max 57 m wraz z ogromem - na rzędnej terenu o wartości 10,8 m npm, posadowienie na fundamentach urządzeń telekomunikacyjnych, instalację 6 anten sektorowych i 4 anten radiolinii. Wskazana inwestycja nie jest zaliczona do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzja określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, w tym warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W wyniku oceny zgromadzonego materiału dowodowego, Kolegium stwierdziło że ustalenia organu I instancji są prawidłowe, a zaskarżona decyzja zgodna z przepisami prawa. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ drugiej instancji wskazał, że odwołujący się nie wykazali interesu prawnego lecz faktyczny, co oznacza że interes taki nie podlega ochronie przy rozpoznawaniu sprawy przez organ administracyjny. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. zaskarżyli S. B. i R. B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Burmistrza G. z dnia [...] r. nr [...] ; 2) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. całokształtu materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego stwierdzenia, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w przedmiotowej sprawie i w związku z tym nie mają legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] Burmistrza G. z dnia [...] r.; 3) art. 7 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i przyjęciu, że nieruchomości stanowiące własność skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji; 4) art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w niniejszej sprawie całego materiału dowodowego (w szczególności opinii biegłego), a w konsekwencji brak ustalenia jaki jest stopień oddziaływania inwestycji na nieruchomości stanowiące własność skarżących; 5) art. 134 K.p.a. w zw. z art. 138 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wydanie w stosunku do jednego ze skarżących – M.G., dwóch sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć: decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności wniesionego odwołania, co stanowi rażące naruszenie przepisów prawa. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazali, że stronami postępowania administracyjnego mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Ponadto w zależności od okoliczności stronami tego postępowania mogą być także właściciele działek nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Wówczas o interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Kolegium natomiast odmówiło skarżącym przymiotu strony, wyłącznie z tego względu, że podnoszone przez nich kwestie związane z wartością nieruchomości położonych w pobliżu planowanej inwestycji, jej ujemnym wpływem na okoliczne nieruchomości, czy też koniecznością ochrony cywilistycznych interesów ich właścicieli, przesądzają jedynie o interesie faktycznym, a nie prawnym. Zdaniem skarżących, Kolegium nie zbadało ich interesu prawnego i nie wyjaśniło na czym polega interes prawny w przedmiotowej sprawie. Nie zbadało również i nie oceniło, czy planowana inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomość skarżących, pomimo że podnosili oni konkretne zarzuty niekorzystnego oddziaływania planowanej inwestycji na ich nieruchomość. Organ w ogóle nie analizował wpływu planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości znajdujące poza obszarem wskazanym przez inwestora jako obszar objęty wnioskiem, jak też nie ustalał samodzielnie zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, w szczególności promieniowania emitowanego przez stacje bazowe, mającej szkodliwy wpływ na zdrowie i życie ludzkie. W ocenie skarżących, interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. może wynikać z przepisów kodeksu cywilnego (które gwarantują właścicielowi prawo korzystania z nieruchomości) oraz art. 6 ust. 2 i art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ w żaden sposób nie zbadał czy usytuowanie planowanej inwestycji w tak bliskim sąsiedztwie nieruchomości skarżących, może wpłynąć na zmniejszenie ich wartości lub na zainteresowanie potencjalnych nabywców kupnem nieruchomości z przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową, czy może wpływać na zdrowie lub samopoczucie skarżących. Organ nie ocenił, czy o interesie prawnym skarżących (jego braku) świadczą podnoszone przez nich zarzuty wskazujące, że doszło do naruszenia konkretnych przepisów Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Wniesiona skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. zwanej dalej "P.p.s.a"), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego oznacza m.in., że sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, tj. nie może co do zasady zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem. Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 P.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych. W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony. Nadto, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza G. z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej Polska SA na terenie działki [...] , położonej w obrębie geodezyjnym Ż.. Kolegium wskazało w swojej decyzji, że postępowanie przed tym organem zainicjowali: A.K., B. G., S. i R. B. oraz M. G.. Tymczasem z wydanego przez organ odwoławczy w tym samym dniu postanowienia, na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdzono niedopuszczalność odwołania wniesionego przez M. G. ze względu na to, że nie należy do kręgu osób będących stronami postępowania w niniejszej sprawie. Strona skarżąca podnosząc zarzut wydania rozstrzygnięcia w stosunku do osoby, której odmówiono przymiotu strony w postępowaniu, co wynika z postanowienia Kolegium z dnia [...] r. o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez M. G. wskazała, że stanowi to naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. W ocenie Sądu zarzut ten jest zasadny, jednakże ze względu na uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium przez sąd stwierdzona wada została wyeliminowana natomiast organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę wyda rozstrzygnięcie w stosunku do podmiotów, które jako strony postępowania zainicjowały postępowanie odwoławcze. Kwestia określenia kręgu podmiotów będących stronami postępowania w rozpoznawanej przez Kolegium sprawie najwyraźniej nastręczała temu organowi problemy, albowiem z jednej strony organ rozpatrzył odwołanie i wydał decyzje na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. z drugiej zaś stwierdził, że odwołujący nie posiadają interesu prawnego lecz interes faktyczny, co wynika z treści wniesionych odwołań. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ), zwana dalej "u.p.z.p.", nie wskazuje w sposób wyczerpujący stron postępowania w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z brzmienia art. 53 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że są nimi zarówno inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których przewidziano lokalizacje inwestycji jak i osoby, które jako adresaci publicznego ogłoszenia ((verba legis: zawiadomienia w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości) o decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego wykażą, ze posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Jeżeli podmioty inne niż inwestor i właściciele oraz użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których przewidziano lokalizacje inwestycji celu publicznego nie wykażą własnego interesu materialnoprawnego, to w istocie nie mogą zostać uznane za strony postępowania, co w postępowaniu odwoławczym wiąże się z jego umorzeniem. Organ orzekający w sprawie ma obowiązek szczegółowo zbadać z jakich norm prawa materialnego wywodzą swoje interesy podmioty nie zaliczone do kręgu podmiotów wymienionych w art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki osobie przysługuje. Przepis art. 28 K.p.a. określając stronę w postępowaniu w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego pozwala na przyjęcie, że przymiot strony w tym postępowaniu ma właściciel nieruchomości sąsiednich w takim zakresie, w jakim inwestycja ta oddziałuje na jego uzasadnione, chronione prawem interesy. Nie jest więc wymagane przy ocenie interesu prawnego właścicieli sąsiednich nieruchomości ustalenie takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Naruszenie przepisów obowiązującego prawa miałoby znaczenie przy badaniu dopuszczalności samej inwestycji, a więc przy merytorycznej ocenie co do istoty sprawy, a nie badaniu interesu prawnego podmiotu występującego z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu lokalizacyjnym. Już sama możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomość świadczyć może o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a., a przymiot strony daje określonemu podmiotowi możliwość uczestniczenia w takim postępowaniu i wpływania na kształt rozstrzygnięcia w ramach posiadanego interesu prawnego, który nie powinien być mniej chroniony niż interes prawny inwestora (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12, dostępny w Internecie na stronie : http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kolegium takiej analizy nie przeprowadziło ograniczając się do stwierdzenia, że odwołujący się mają interes faktyczny ( co w istocie jest rozbieżne z treścią wydanego rozstrzygnięcia), posiłkując się orzeczeniem Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 1998 r. sygn.. akt IV SA 1731/97. Tymczasem ustalenie, czy środek odwoławczy wniosły uprawnione podmioty ma charakter pierwszorzędny, albowiem od ustaleń w tej materii zależy treść rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze. Ustalenia w tym zakresie winno poprzedzić prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz analiza prawna. W zaskarżonym rozstrzygnięciu ustaleń w tym zakresie zabrakło. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej przez organ pierwszej instancji, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu orzekania przez organ odwoławczy oraz w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu. Sąd przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdził, że z jej treści nie wynika, by organ ponownie rozpatrzył sprawę. Rolą organu odwoławczego- zgodnie z art. 15 K.p.a. jest rzetelne ponowne zbadanie sprawy, wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a także odniesienie się do argumentów stron wskazanych w odwołaniu i pismach procesowych, bo one w istocie stanowiły sedno sprawy zawisłej przed organem odwoławczym. Wbrew twierdzeniu Kolegium zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy nie może ograniczać się do stwierdzenia, że ponowna ocena ustaleń organu I instancji oraz zebranego w sprawie materiału wskazuje, że organ odwoławczy wydałby tożsamą w treści decyzję. Taka sekwencja może kończyć rozważania organu odwoławczego po przeprowadzeniu ponownej analizy sprawy, zebranego w sprawie materiału w zestawieniu z obowiązującymi przepisami prawa. Nie może się natomiast do takiego stwierdzenia ograniczać. Przypomnieć również należy, że kontrola legalności decyzji z mocy ustawy jest przypisana sądowi administracyjnemu, natomiast obowiązkiem organu odwoławczego jest orzekanie "na nowo" w oparciu o całokształt sprawy. Kolegium nie jest zatem uprawnione jedynie do weryfikacji decyzji, od której strona wniosła odwołanie lecz ma ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć tożsamą przedmiotowo i podmiotowo sprawę administracyjną w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu ( ma obowiązek się do nich odnieść). Uzasadnienie decyzji organu II instancji, w którym brak rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji uzasadnia stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale też stawia pod znakiem zapytania gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania (tak też w wyroku WSA w S. z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt 1046/15). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ drugiej instancji nie wypełnił ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 15 K.p.a. oraz art. 107 § 3 i art. 138 K.p.a. Nie dokonał rzetelnej powtórnej analizy materiału sprawy, zarówno ogólnie - w odniesieniu do dopuszczalności wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego – budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, jak i kwestiach poruszonych w odwołaniu od decyzji I instancji. Motywy decyzji organu odwoławczego powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją, na co wskazuje art. 11 K.p.a. Sposób uzasadnienia stanowiska Kolegium, zakres tego uzasadnienia oraz brak wnikliwej i wyczerpującej argumentacji w odniesieniu do inwestycji kwestionowanej przez skarżących wskazuje na naruszenie przepisów procedury administracyjnej. W ocenie sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest na tyle ogólne, że nie tylko jest niezgodne z powołanymi wyżej przepisami K.p.a., ale również nie poddaje się kontroli sądu co do meritum sprawy. Z uwagi na powyższe, nie przesądzając ostatecznego merytorycznego wyniku sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.w związku z art. 205 § 2 tej ustawy. Kolegium ponownie rozpatrując sprawę, zgodnie z przypisanym temu organowi obowiązkom ustawowym, ponownie rozpatrzy i rozstrzygnie sprawę dokonując analizy stanu faktycznego sprawy w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy a następnie, po dokonaniu subsumcji pod właściwą normę prawną, wyda decyzję uzasadniając ją zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.