II GSK 2969/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 210/16 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi P. K. na odrzucenie wniosku przez Wojewódzką Komisję do spraw oceny wniosku o dofinansowanie projektu z dnia 26 [...] 2015 r. w przedmiocie dofinansowania projektu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 4 marca 2016 r. odrzucił skargę Powiatu K. na zawiadomienie z dnia 26 [...] 2015 r. o odrzuceniu przez Wojewódzką Komisję do spraw oceny wniosków o dofinansowanie, wniosku o dofinansowanie zadania pod nazwą "Przebudowa drogi powiatowej nr 2178K relacja Ochodza-Kopanka-Skawina w km 0+000-5+300 polegająca na modernizacji nawierzchni drogi i poboczy oraz odcinkowej przebudowy części poboczy". Pismem z dnia 26 [...] 2015 r. powołana przez Wojewodę Województwa [...] Komisja do spraw oceny wniosków o dofinansowanie, odrzuciła wniosek Powiatu K. o dofinansowanie projektu pn. "Przebudowa drogi powiatowej nr 2178K relacja Ochodza-Kopanka-Skawina w km 0+000-5+300 polegająca na modernizacji nawierzchni drogi i poboczy oraz odcinkowej przebudowy części poboczy", z uwagi na niespełnienie przez ten wniosek warunków formalnych. Powyższe pismo doręczono stronie skarżącej w dniu 27 [...] 2015 r. Pismem złożonym w dniu 4 [...] 2015 r. Powiat K. wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku wraz z załącznikami. W odpowiedzi na to pismo, organ poinformował stronę skarżącą, że od oceny formalnej wniosku nie przysługuje odwołanie. Następnie strona skarżąca pismem wniesionym w dniu 21 [...] 2015 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez dokonanie ponownej oceny formalnej wniosku. Pismem z dnia 11 [...] 2016 r. strona skarżąca wniosła skargę na wyżej opisane pismo odrzucające jej wniosek. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że podstawę do zaskarżenia odrzucenia wniosku stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym. Strona skarżąca podkreśliła, iż zachowała termin do wniesienia skargi, ponieważ jej pierwsze pismo wniesione w dniu 4 [...] 2015 r. powinno było być potraktowane przez organ, jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie. W ocenie organu istnieją dwie podstawy odrzucenia skargi. Po pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone z uchybieniem 14 dniowego terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", albowiem zdaniem organu dopiero drugie pismo Powiatu K. z dnia 21 [...] 2015 r. stanowiło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co oznacza, że zostało ono wniesione z uchybieniem ustawowego terminu. Po drugie, zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie brak jest kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania skargi. Według Wojewody [...], odrzucenie wniosku strony skarżącej o dofinansowanie zadania nastąpiło z przyczyn formalnych i było jedynie czynnością techniczną. Stanowiło ono informację o niemożności nadania wnioskowi o dofinansowanie dalszego biegu z przyczyn tkwiących w samym wniosku. Samo odrzucenie wniosku nie nastąpiło na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lecz na podstawie aktu wewnętrznego. Czynność taka nie może zatem zostać zakwalifikowana, jako spełniająca wymogi z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Powiatu K., jednak z przyczyn innych aniżeli wskazane w odpowiedzi na skargę. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 30b ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.). Sytuację, w której organ odrzucił wniosek strony dokonując jego oceny formalnej, nie przechodząc nawet do jego oceny merytorycznej należało, zdaniem Sądu, zakwalifikować jako negatywną ocenę projektu. Zakres normowania powyższego przepisu obejmuje bowiem klasę wszystkich sytuacji, w których dany projekt nie został zakwalifikowany do dofinansowania albo nie został skierowany do następnego etapu oceny ze względu na reguły (kryteria) oceny zawarte w danym systemie realizacji. Obejmuje on zatem wszystkie przypadki oceny "merytorycznej" lub oceny "formalnej" o skutkach określonych w tym przepisie. Sąd I instancji podkreślił również, że choć w punkcie 2.5 zd. 2 "Instrukcji oceny przez komisję wniosków o dofinansowanie zadań w ramach programu wieloletniego pod nazwą Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016 - 2019" przewidziano, że wnioskodawcy nie przysługuje odwołanie, to wewnętrzna regulacja normująca przyznanie dofinansowania nie może jednak uchylać bezwzględnie obowiązującego przepisu ustawy. Powyższe, zdaniem Sądu I instancji powoduje, że zaistniałą sytuację należałoby ocenić jako niewyczerpanie postępowania odwoławczego. Organ powinien rozpoznać złożone w dniu 4 [...] 2015 r. pismo, jako protest. Z uwagi na brak rozpoznania pisma strony, jako protestu, w rozpatrywanej sprawie zachodziła niedopuszczalność skargi na przywołane zawiadomienie o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie, w związku z czym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skarga Powiatu Krakowskiego podlegała odrzuceniu. W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie Powiat K., zaskarżając je w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: I. a) art. 58 § 1 pkt 5 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art.53 § 2 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi ze względu na niewyczerpanie postępowania odwoławczego w związku z przyjęciem przez sąd, iż w przedmiotowej sprawie wniesienie skargi do sądu administracyjnego poprzedzone zostać musi wykorzystaniem szczególnego środka odwoławczego w postaci instytucji protestu przewidzianej w art. 30b ust.1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w sytuacji gdy rozpoznanie skargi warunkowane powinno zostać wystosowaniem do organu administracji wezwania do usunięcia naruszenia prawa i dokonane powinno być z uwzględnieniem przepisów ustawy p.p.s.a. w zakresie, w jakim stosowana jest ona do aktów i czynności podlegających zaskarżeniu w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., b) art. 30 b ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.383) poprzez błędne przyjęcie przez sąd administracyjny, iż właściwym dla rozpatrzenia sprawy jest szczególny tryb procesowania przewidziany w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju a w szczególności, iż w sprawie wniesiony do właściwej instytucji zarządzającej powinien zostać protest, podczas gdy zapisy ustawy jednoznacznie wskazują, iż tenże tryb procesowania zastosowanie znajduje do programów operacyjnych, nie zaś do programu rozwoju, c) art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. poprzez zastosowanie normy prawnej, które nie ma w sprawie zastosowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 4 pkt 1 i 2 u.z.p.p.r., poprzez błędną wykładnię i brak rozróżnienia, iż ustawa reguluje programy operacyjne i programy rozwoju i uznanie, że przepisy art. 30a - 30c znajdują zastosowanie zarówno do programów operacyjnych, jak i programów rozwoju W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. W piśmie procesowym z dnia 17 [...] 2016 r., Wojewoda M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej wyjaśniając, że jakkolwiek podziela kierunek rozstrzygnięcia Sądu i instancji, to jednak nie podziela argumentacji prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który odrzucając skargę Powiatu K. na zawiadomienie o odrzuceniu przez Wojewódzką Komisję do spraw oceny wniosków zgłoszonego przez stronę skarżącą wniosku o dofinansowanie projektu przebudowy dróg powiatowych, uznał ją za przedwczesną. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że zdaniem Sądu I instancji, skarga Powiatu K. nie została poprzedzona - co stanowi warunek jej dopuszczalności - wyczerpaniem trybu odwoławczego, o którym mowa w art. 30b ust.1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Podkreślając, że wymieniony przepis ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, co oznacza, że ustanowiony nim tryb odwoławczy polegający na wniesieniu protestu, jako środka odwoławczego od negatywnej oceny projektu, powinien zostać wyczerpany przed zainicjowaniem postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd I instancji podniósł, że jakkolwiek Powiat K., jako beneficjent pomocy, wymieniony tryb uruchomił składając do organu pisma z dnia 4 [...] 2015 r. oraz z dnia 21 [...] 2015 r., to jednak organ nie rozpoznał żądań zawartych w tych pismach z tego powodu, że jego zdaniem, stronie nie przysługuje (żaden) środek odwoławczy. W konsekwencji Sąd I instancji odrzucił skargę Powiatu K., jako niedopuszczalną wskazując, że organ powinien rozpatrzeć pismo strony z dnia 4 [...] 2015 r. traktując je jako protest, o którym mowa w przywołanym przepisie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Dopiero bowiem od wydanego w rezultacie rozpatrzenia tego protestu rozstrzygnięcia organu stronie przysługiwać będzie skarga do sądu administracyjnego. W przypadku natomiast braku wydania tego rozstrzygnięcia, stronie przysługiwać będzie skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dopiero więc wymienione wyżej działania procesowe otworzą stronie możliwość drogi sądowej. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji nie jest prawidłowe. W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu, przysługuje środek odwoławczy w postaci protestu. Protest jest wnoszony do właściwej instytucji zarządzającej. Zgodnie natomiast z ust. 2 art. 30b przywołanej ustawy - w jej rozumieniu - negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący, w ramach której: 1) projekt nie uzyskał minimum punktowego lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być zakwalifikowany do dofinansowania lub skierowany do kolejnego etapu oceny; 2) projekt uzyskał minimum punktowe lub spełnił kryteria wyboru projektów, umożliwiające zakwalifikowanie go do dofinansowania, jednak dofinansowanie nie jest możliwe z uwagi na wyczerpanie w ramach konkursu przeznaczonych na ten cel środków, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 3. Co przy tym istotne z punktu widzenia oceny zasadności przedstawionego powyżej stanowiska Sądu I instancji, rezultat wykładni przywołanego przepisu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, aby mógł być uznany za prawidłowy, nie może pomijać tego, że przepis ten pozostaje w ścisłym funkcjonalnym związku z poprzedzającym go art. 30 oraz art. 30a. Z regulacji zawartej w art. 30a wynika, że instytucja zarządzająca (pośrednicząca lub instytucja wdrażająca), zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, ogłasza na swojej stronie internetowej listę projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3, które zostały zakwalifikowane do dofinansowania – a więc projektów wyłonionych w trybie konkursu - a ponadto, że pisemnie informuje wnioskodawcę o wynikach poszczególnych etapów oceny jego projektu wraz z podaniem otrzymanej punktacji lub informacji o spełnieniu bądź niespełnieniu kryteriów wyboru projektów, która to informacja powinna zawierać uzasadnienie oceny, a w przypadku gdy ocena jest negatywna - także pouczenie o możliwości wniesienia protestu, w trybie i na zasadach określonych w art. 30b, zawierające wskazanie: 1) właściwej instytucji zarządzającej, do której należy wnieść protest; 2) terminu wniesienia protestu; 3) formy i trybu wniesienia protestu; 4) konieczności spełnienia wymogów formalnych, o których mowa w art. 30b ust. 6, w tym między innymi wymogu oznaczenia właściwej instytucji zarządzającej, do której jest wnoszony (ust. 2 i ust. 3 art. 30a). Umowa o dofinansowanie projektu jest zaś zawierana zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, w odniesieniu do projektu: 1) który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania, oraz 2) którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego (ust. 1 art. 30a). Z treści przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, że określony nimi tryb oceny projektów do dofinansowania, a tym samym i przewidziany nimi tryb odwoławczy od negatywnej oceny projektu, ma zastosowanie do projektów realizowanych w ramach programu operacyjnego, nie zaś w ramach programu rozwoju, którym w rozumieniu art. 15 ust. 4 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju są dokumenty realizujące cele zawarte w strategiach rozwoju, o których mowa w art. 9 pkt 3, oraz programy wieloletnie, o których mowa w przepisach o finansach publicznych. Określony ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju podział programów na programy operacyjne i programy rozwoju determinowany został potrzebą rozgraniczenia programów finansowanych lub współfinansowanych z budżetu Unii Europejskiej lub innych źródeł zagranicznych od programów realizujących cele zawarte w strategiach rozwoju odnoszących się do przestrzeni, sektorów, dziedzin lub regionów. W odniesieniu do omawianej kwestii spornej podkreślić należy, że na gruncie art. 30a i art. 30b ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ustawodawca nie bez powodu więc operuje pojęciem (systemu realizacji) "programu operacyjnego", którym zgodnie z art. 15 ust. 4 pkt 1 przywołanej ustawy są dokumenty, o których mowa w art. 37 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, realizujące cele zawarte w narodowej strategii spójności i strategiach rozwoju, o których mowa w art. 9 pkt 3; są nimi również krajowe programy operacyjne i regionalne programy operacyjne, a także pojęciem "projektu", którym w rozumieniu przywołanej ustawy i dla potrzeb jej stosowania (art. 5 pkt 9), jest przedsięwzięcie realizowane w ramach programu operacyjnego na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie, zawieranej między beneficjentem a instytucją zarządzającą, instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą, które to podmioty - w tym zwłaszcza determinowany ich statusem zakres odpowiedzialności za realizację programu operacyjnego lub powierzonych zadań związanych z realizacją tego programu - opisane zostały z kolei w art. 5 pkt 2 - 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zasadność stanowiska o ograniczeniu zakresu stosowania trybu odwoławczego, o którym mowa w art. 30b przywołanej ustawy do negatywnej oceny projektów realizowanych w ramach programów operacyjnych, a w konsekwencji wyłączenia jego stosowania w odniesieniu do programów rozwoju potwierdza również argument z rezultatu wykładni systemowej wewnętrznej przywołanego przepisu. Mianowicie, w analizowanym zakresie nie można bowiem tracić z pola widzenia tego, że art. 30b usytuowany został w Rozdziale 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - "Realizacja programów operacyjnych". Uwzględniając powyższe, podważyć należy więc zasadność stanowiska Sądu I instancji i prezentowaną na jego gruncie tezę, że art. 30b przywołanej ustawy, gdy chodzi o zakres jego normowania, obejmuje klasę wszystkich sytuacji, w których dany projekt nie został zakwalifikowany do dofinansowania albo nie został skierowany do następnego etapu oceny ze względu na reguły ocen zawarte w danym systemie realizacji, i to bez względu na to, czy realizowany jest on w ramach programu operacyjnego, czy w ramach programu rozwoju. W świetle przedstawionych argumentów, zarzuty z pkt I. ppkt b) – c) oraz z pkt II. petitum skargi kasacyjnej, które zmierzały do wykazania błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania w rozpatrywanej sprawie przez Sąd I instancji przepisów art. 30b i 30c oraz art. 15 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju uznać należało za usprawiedliwione. W sprawie nie jest bowiem sporne, że wniosek Powiatu K. o dofinansowanie projektu przebudowy dróg powiatowych zgłoszony został w ramach programu wieloletniego, a mianowicie programu rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016 - 2019. Powyższe nie oznacza jednak, że prawidłowe jest stanowisko Wojewody [...], z którego najogólniej rzecz wynika, że w związku z odrzuceniem wniosku Powiatu K. z uwagi na brak spełniania przez ten wniosek wymogów formalnych, stronie nie przysługuje żaden środek ochrony prawnej służący weryfikacji prawidłowości odrzucenia tego wniosku. Za uzasadniony uznać należy bowiem zarzut z pkt I. ppkt a) petitum skargi kasacyjnej, na gruncie którego - gdy chodzi o istotę zarzucanego naruszenia prawa - strona skarżąca kwestionuje prawidłowość zastosowania w rozpatrywanej sprawie przez Sąd I instancji, art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z punktu widzenia istoty omawianej kwestii spornej podnieść należy, że z "Instrukcji oceny przez komisję wniosków o dofinansowanie zadań w ramach programu wieloletniego pod nazwą Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016 - 2019" wynika, że odrzucając wniosek niespełniający wymogów formalnych, Komisja jest zobowiązana niezwłocznie zawiadomić wnioskodawcę na piśmie o powodach odrzucenia wniosku (pkt 2.5.). Obowiązek podania "powodu odrzucenia wniosku" to nic innego, jak tylko obowiązek umotywowania adresowanego do wnioskodawcy ubiegającego się o przyznanie pomocy finansowej, swoistego rodzaju aktu (rozstrzygnięcia) o charakterze indywidualnym. Jakkolwiek akt ten stanowi pisemne zawiadomienie o odrzuceniu wniosku, to jednak nie może budzić żadnych wątpliwości, że w jednostronny sposób kształtuje on sytuację prawną wnioskodawcy w postępowaniu o dofinansowanie jego projektu, poprzez wyeliminowanie go z tego postępowania, do którego przystąpił składając wniosek o dofinansowanie projektu. W związku z tym, skoro - jak powyżej już to wyjaśniono - w sprawach odnoszących się do negatywnej formalnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu zgłaszanego w ramach programu rozwoju ustawodawca nie przewidział stosowania trybu odwoławczego określonego w art. 30b (w związku z art. 30c) ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wyraźnie wyłączając jego stosowanie w odniesieniu do omawianej kategorii wniosków, co oznacza, że wymienione przepisy nie mają zastosowania w rozpatrywanej sprawie, to z punktu widzenia konsekwencji wynikających z konstytucyjnej zasady prawa do sądu nie sposób wyobrazić sobie sytuacji, aby tak dokonanemu wyłączeniu trybu odwoławczego - zgodnie z art. 78 konstytucji wyjątki od określonej nim zasady określa ustawa - mogło również towarzyszyć wyłączenie drogi sądowej. Stąd też, w zakresie odnoszącym się do dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na zawiadomienie o odrzuceniu przez Wojewódzką Komisję do spraw oceny wniosków wniosku Powiatu K. o dofinansowanie projektu przebudowy dróg powiatowych oraz oceny spełniania warunków dopuszczalności skargi na wymieniony akt nie można pomijać konsekwencji wynikających z przepisów art. 3 § 1 - zwłaszcza pkt 4 - w związku z art. 52 § 3 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby kwestia ta stanowiła przedmiot oceny Sądu I instancji. W związku z tym, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co uzasadnia również twierdzenie, że "wynikanie", o którym mowa w tym przepisie obejmuje zarówno pośrednie, jak i bezpośrednie oparcie uprawnienia lub obowiązku na przepisie prawa; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną, rozważenia przez Sąd I instancji wymaga, czy przywołane zawiadomienie o odrzuceniu wniosku o cechach aktu indywidualnego, spełnia wymienione kryteria. Przy tym ocena ich spełniania, nie może również pomijać konsekwencji wynikających z art. 25 pkt 2 w związku z art. 15 ust. 4 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a w tym kontekście szczegółowych rozwiązań przyjętych na gruncie szeroko rozumianej dokumentacji konkursowej, w tym również na gruncie "Instrukcji oceny przez komisję wniosków o dofinansowanie zadań w ramach programu wieloletniego pod nazwą Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016 - 2019". Ocena dopuszczalności skargi na przywołane zawiadomienie o odrzuceniu wniosku nie może również pomijać oceny spełniania warunków określonych w art. 52 § 3 p.p.s.a. Podkreślając w tym względzie, że w konsekwencji zawiadomienia o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie projektu Powiat K. kwestionując zasadność i zgodność z prawem tego aktu wystosował do organu szereg pism, z których dopiero drugie oznaczone zostało, jako "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", przypomnienia wymaga, że to nie tytuł, czy też oznaczenie pisma, lecz treść zawartego w nim żądania ma decydujące znaczenie dla oceny, czy stanowi ono środek prawny, o którym mowa w przywołanym przepisie ustawy, skorzystanie z którego stanowi określony tym przepisem warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego (por. szerzej w tym względzie Z. Kmieciak, Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2013, nr 4, s. 25 i n.). W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.