II OSK 2165/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Województwa Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 7 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 1498/15 w sprawie ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 24 sierpnia 2015 r. nr X/256/15 w przedmiocie Obszaru Chronionego Krajobrazu Zalewu Koronowskiego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Województwa Kujawsko-Pomorskiego na rzecz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 7 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, stwierdził nieważność uchwały Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 24 sierpnia 2015 r. nr X/256/15 w przedmiocie Obszaru Chronionego Krajobrazu Zalewu Koronowskiego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, ze Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł skargę na powyższą uchwałę zarzucając naruszenie art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 23 i 24 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm. – dalej jako "u.o.p."). Wojewoda wskazał, że uchwała stanowi kompleksowe uregulowanie obszaru chronionego krajobrazu. W ocenie Wojewody, uchwałę podjęto z naruszeniem art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (to jest zasady proporcjonalności przez brak wymaganego wyważenia praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których, prawa te są ograniczane), art. 23 ust. 2 ustawy (regulującego proces współdziałania z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, których dotyczy regulacja uchwały) oraz art. 2 Konstytucji RP (wobec naruszenia zasad prawidłowej legislacji: jasności i określoności przepisów prawa). W odpowiedzi na skargę Województwo Kujawsko-Pomorskie stwierdziło, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a zarzuty są bezzasadne. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że uchwała została podjęta na mocy upoważnienia z art. 23 ust. 2 u.o.p. Obszar chronionego krajobrazu jest jedną z form ochrony przyrody. Obszar taki obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Groźba bezpowrotnej utraty takich walorów przyrodniczych stanowi uzasadnienie do wprowadzenia zakazów niezbędnych dla ochrony przyrody. Ustawodawca przewidział jako jeden z zakazów, określony w art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p., zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Sąd I instancji wyjaśnił, że w § 5 pkt 7 uchwały wprowadzono taki zakaz. Co do zasady, zakaz ten mieści się w granicach wyznaczonych przepisami ustawy i jest to regulacja, która ma za zadanie skutecznie chronić funkcjonujące na danym terenie ekosystemy, żeby zachować ich walory przyrodnicze i krajobrazowe. W § 5 pkt 7 uchwały zaostrzono dotychczasowe warunki zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, zawarte w dotychczas obowiązującej uchwale nr VI/106/11 z 21 marca 2011 r. W ocenie Sądu I instancji, wprowadzone nową regulacją ograniczenie bardziej ingeruje w prawo własności, naruszając potrzebę zachowania zasady proporcjonalności w procesie ważenia praw podmiotowych wobec potrzeby ochrony walorów przyrodniczych. Sąd I instancji podkreślił, że zasada ochrony prawa własności nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Wprowadzenie zakazów nie może odbywać się więc w sposób dowolny, bez zachowania odpowiednich proporcji.. W ocenie Sądu I instancji, uzasadniony jest zarzut Wojewody dotyczący naruszenia zasady proporcjonalności przez niewłaściwe rozpoznanie potrzeby ochrony walorów przyrodniczych i powierzchownej oceny potrzeby ochrony prawa własności. Wprowadzając ograniczenie lokalizacji obiektów budowlanych w pasie ochronnym, Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego opierał się na ekspertyzie przyrodniczej, zawierającej określone rekomendacje. Jedną z nich była potrzeba ochrony koryta rzeki Brdy i zgoda na wyłączenie z ochrony terenu przy zalewie (części obszaru Koronowa). Zdaniem Sądu I instancji, wprowadzone zakazy nie odzwierciedlają jednak kompleksowo przedstawionych rekomendacji, ponieważ dla części obszaru zaostrzają warunki ochrony, a dla części całkowicie je znoszą bez dostatecznego uzasadnienia dla wprowadzenia nowych warunków. Sąd I instancji podkreślił ponadto, że w trakcie trwania procedury zmierzającej do podjęcia uchwały, kilka gmin postulowało złagodzenie warunków lokalizacji obiektów budowlanych w pasie 100 m od brzegu. Postulaty te nie zostały uwzględnione, a zniesienie zakazu przewidziano tylko dla części obszaru przy zalewie. W ocenie Sądu I instancji, doszło zatem do naruszenia zasady równości podmiotów. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną uchwałą zniesiono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od zalewu dla części obszaru zaznaczonego na mapie. Jest to obszar wokół tego samego zbiornika wodnego, wokół którego, w części doszło do zaostrzenia zakazu dotyczącego lokalizacji obiektów budowlanych, w stosunku do poprzedniej regulacji. Sąd I instancji wskazał, że jeżeli na danym terenie występuje krajobraz, którego wartość przyrodnicza uzasadniała objęcie go ochroną w formie obszaru chronionego krajobrazu, to występujące na tym terenie elementy podlegają ochronie jako całość, bez względu na ich charakter. Występowanie zbiornika wodnego na obszarze chronionego krajobrazu powoduje, że zbiornik ten staje się elementem krajobrazu, którego wartość przyrodnicza uzasadniała objęcie tego krajobrazu ochroną, ewentualnie konieczne byłoby szczegółowe uzasadnienie dla wyłączenia z ochrony tylko fragmentu zbiornika. Takiego uzasadnienia, z punktu widzenia celów ustawy nie zawiera zaskarżona uchwała. Zdaniem Sądu I instancji, akceptacja wniosków lokalnej społeczności nie jest dostatecznym argumentem dla całkowitego zaniesienia zakazu. Nie ma też znaczenia charakter zbiornika wodnego. Dla ochrony krajobrazu istotne są bowiem walory przyrodnicze bez względu na rodzaj zbiorników wodnych. Występujące w terenie obiekty zajmujące większy obszar (np. jeziora), jak i te które są stosunkowo niewielkie (np. stawy, sadzawki, baseny, wyrobiska, zapadliska z wodą, czy oczka wodne) o ile posiadają odpowiednie walory, podlegają ochronie. Podobnie nie ma znaczenia dla wartości przyrodniczej krajobrazu, czy występujący w nim zbiornik wodny jest zbiornikiem naturalnym, czy też sztucznym, jak np. zbiorniki pochodzenia antropogenicznego. Zdaniem Sądu I instancji, potwierdzeniem powyższego stanowiska jest również okoliczność, że ustawa o ochronie przyrody nie definiuje pojęcia zbiorników wodnych. Sąd I instancji przyjął, że intencją ustawodawcy było objęcie ochroną na podstawie ustawy wszelkich zbiorników wodnych o ile mają odpowiednie walory podlegające ochronie. Nie jest zatem uzasadnione wyłączenie fragmentu zbiornika wodnego spod ochrony a dla innego fragmentu zaostrzenie rygorów. Sąd I instancji wskazał, że ochrona danego fragmentu krajobrazu, wywołuje znacznie dalej idące skutki niż tylko w sferze ochrony walorów przyrodniczych. Wyłączenie spod ochrony fragmentu jeziora prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów mających nieruchomości wokół tego samego zbiornika, a przez to do naruszenia zasady równości i nieadekwatnej ingerencji w prawo własności wobec innego kręgu podmiotów. Prowadzi też do nieuzasadnionej rezygnacji z potrzeby ochrony danego obszaru krajobrazu, przez przyjęcie prymatu ochrony prawa własności dla pewnej grupy podmiotów. Narusza to w sposób rażący zasadę równości i proporcjonalności. Ponadto Sąd I instancji zarzucił, że Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego w sposób wybiórczy korzystał z rekomendacji zawartych w ekspertyzie przyrodniczej. Zgodnie z rekomendacją należało dla wymienionego w ekspertyzie obszaru utrzymać zakaz wydobywania dla celów gospodarczych skał, torfu, skamieniałości i minerałów. Nie stanowi wypełnienia rekomendowanych zaleceń, odwoływanie się do obowiązującego zakazu realizacji w obszarze chronionego krajobrazu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.). Jest to inna forma zakazu, mającego umocowanie w innym akcie prawnym. Taki zakaz ma na celu ochronę innych elementów środowiskowych, głównie związanych z uciążliwością realizacji określonych przedsięwzięć inwestycyjnych. Nie stanowi on zatem substytutu zakazu ochrony walorów przyrodniczych określonych w u.o.p. Sąd I instancji dokonał oceny uchwały w tym zakresie z punktu widzenia przyjętych zasad procedowania. Organ podejmując uchwałę oparł się na ekspertyzie przyrodniczej zawierającej rekomendacje dla wprowadzenia określonych zakazów. Stanowiła więc ona "bazę merytoryczną". Zdaniem Sądu I instancji, jeżeli ekspertyza i rekomendacje z niej wynikające zostały wybiórczo przyjęte, uzasadniony jest zarzut dowolności z punktu widzenia formalnej poprawności reguł postępowania przy podejmowaniu uchwały. Ponadto Sąd I instancji odniósł się do współdziałania organów. "Proces opiniodawczy" powinien polegać na rozpatrzeniu opinii (zbadaniu jej merytorycznej zasadności) w sposób, który pozwoli na merytoryczne uwzględnienie lub oddalenie postulatów i potrzeb zainteresowanych gmin, dotyczących konkretnego obszaru projektowanego obszaru chronionego krajobrazu. Formalnie niewiążący charakter opinii nie zwalnia z potrzeby jej merytorycznej oceny (przydatności dla sprawy). Sąd I instancji wyjaśnił, że odnosząc się do wniosków zawartych w opiniach, Sejmik stwierdził, że wymagałoby to sporządzenia kolejnych ekspertyz przyrodniczych. W ocenie Sądu I instancji, działanie Sejmiku i stanowisko zajęte wobec przedstawionych opinii, prowadzi do wniosku, że ekspertyza będąca podstawą oceny, który obszar powinien podlegać ochronie, nie była dość wnikliwa, wszechstronna i jednoznaczna, skoro możliwość ewentualnej weryfikacji obszaru chronionego wymagałaby sporządzenia nowej ekspertyzy. Z tych przyczyn Sąd I instancji stwierdził, że uchwała miała charakter dowolny, ponieważ opierała się na dokumencie, który nie pozwalał na przekonujące umotywowanie wprowadzonych zakazów dla określonego terenu lub ochrony określonych walorów przyrodniczych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Województwo Kujawsko-Pomorskiej. W pierwszej kolejności zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. Po pierwsze, art. 23 ust. 2 u.o.p. przez błędne przyjęcie, że kwestionowana uchwała została podjęta z naruszeniem rzetelnego podejścia do stanowiska organów współdziałających. Po drugie, art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p. w związku z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 360 ze zm.) w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, przez błędne przyjęcie, że wprowadzony w zaskarżonej uchwale zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych stanowi nadmierną w stosunku do potrzeby ochrony przyrody i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności podmiotów mających nieruchomości wokół zbiornika wodnego Ponadto Województwo zarzuciło naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a.") przez sporządzenie uzasadnienia, które ogranicza się do prostego powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego. Województwo Kujawsko-Pomorskie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Nr X/256/15 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 24 sierpnia 2015 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Ponadto wniosło o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, zgodnie z art. 23 ust. 2 u.o.p., w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmiana granic obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, po zaopiniowaniu przez właściwe miejscowo rady gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem. Argumenty skargi kasacyjnej podniesione w tym zakresie dotyczą związania Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego uzgodnieniem dokonanym przez właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska, na podstawie art. 23 ust. 3 u.o.p. Do zadań regionalnych dyrektorów ochrony środowiska należy między innymi współpraca z organami jednostek samorządu terytorialnego w sprawach ocen oddziaływania na środowisko i ochrony przyrody, co wynika z art. 131 ust. 1 pkt 9 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Województwo Kujawsko-Pomorskiego podkreślało, że dokonywało uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Bydgoszczy. Tego rodzaju uzgodnienia brak jest jednak w aktach sprawy, na podstawie których orzekał Sąd I instancji (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a zatem Województwa Kujawsko-Pomorskie nie mogło się skutecznie powoływać na jego treść. Niezależnie od powyższego zaznaczyć należy, że z treści art. 23 ust. 2 u.o.p. nie wynika obowiązek uzyskania opinii właściwych miejscowo rad gmin w przypadku wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu, a jedynie w przypadku likwidacji lub zmiany granic tego rodzaju obszaru. Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej uchwały pomijając brak ustawowego obowiązku opiniowania przez właściwe miejscowo rady gminy projektu uchwały w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu. Okoliczność ta, chociaż wymagała dostrzeżenia przez Sąd I instancji, nie miała jednak wpływu na wynik sprawy. Brak bowiem było przeszkód, żeby Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego wystąpił o opinię gmin, które znajdować będą się w granicach planowanego obszaru chronionego krajobrazu. Była to zatem dopuszczalna forma współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego różnego szczebla w procedurze uchwałodawczej. Jeżeli organ województwa wystąpił o tego rodzaju opinię to był zobowiązany we właściwy sposób odnieść się do nich w toku procedury uchwałodawczej. Do części uwag poszczególnych gmin Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego odniósł się w sposób prawidłowy. Brak było możliwości uwzględnienia w treści uchwały zakazów o innej treści niż wynika to z art. 24 u.o.p., jak również dokonywania w treści uchwały wykładni używanych w tym akcie pojęć. Nieprawidłowo natomiast Sejmik odniósł się do uwag gmin dotyczących wyłączenia dodatkowych obszarów spod zakazu, o którym stanowi § 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały. Stwierdzenie, że tego rodzaju wyłączenie wymagałoby sporządzenia stosownych ekspertyz przyrodniczych podważa kompletność i rzetelność rekomendacji przyrodniczej znajdującej się w aktach sprawy, która ponadto jest w tym zakresie dokumentem bardzo lakonicznym. Oznacza to również, że Sejmik nie podjął wszelkich wymaganych działań przed podjęciem uchwały. Bez znaczenia jest przy tym, że projekt uchwały został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy, ponieważ uzgodnienie to zostało dokonane na podstawie przesłanego projektu uchwały, a więc nie mogło uwzględnić dodatkowych ekspertyz skoro nie zostały one sporządzone. Po drugie, nie doszło do naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p. w związku z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 360 ze zm.) w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie przyjął, że wprowadzony w zaskarżonej uchwale zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych stanowi nadmierną w stosunku do potrzeby ochrony przyrody i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności podmiotów mających nieruchomości wokół zbiornika wodnego. Zarzuty Sądu I instancji dotyczyły bowiem przede wszystkim braku dostatecznego uzasadnienia dla wyłączenia części obszaru spod tego zakazu, przy jednoczesnym zaostrzeniu zakazów dla pozostałego obszaru w stosunku do poprzedniej regulacji. Trafnie Sąd I instancji zauważył, że jeżeli na danym terenie występuje krajobraz, którego wartość przyrodnicza uzasadniała objęcie go ochroną w formie obszaru chronionego krajobrazu, to występujące na tym terenie elementy podlegają ochronie jako całość, bez względu na ich charakter. Występujący na tym obszarze zbiornik wodny jest elementem krajobrazu, którego wartość przyrodnicza uzasadniała objęcie tego krajobrazu ochroną, a zatem ewentualne wyłączenie fragmentu zbiornika spod ochrony wymagało szczegółowego uzasadnienia. Tego rodzaju uzasadnienia w zaskarżonej uchwale brak, a Sejmik w zasadzie ograniczył się do powtórzenia treści lakonicznej rekomendacji przyrodniczej. Stąd też stwierdzenie przez Sąd I instancji, że wyłączenie spod ochrony fragmentu jeziora prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów mających nieruchomości wokół tego samego zbiornika, a przez to do naruszenia zasady równości wobec prawa i nieadekwatnej ingerencji w prawo własności wobec innego kręgu podmiotów, jest aktualne w kontekście braku właściwego uzasadnienia w tym zakresie stanowiska Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Po trzecie, Sąd I instancji odniósł się także do wybiórczego potraktowania rekomendacji przyrodniczej przez organ i pominięcia zakazu wydobywania dla celów gospodarczych skał, torfu, skamieniałości i minerałów. W treści skargi kasacyjnej Województwo Kujawsko-Pomorskie stwierdziło jedynie, że w tym wypadku brak było substratu zaskarżenia, nie odnosząc się do pozostałej części argumentacji Sądu I instancji w tym zakresie, a przede wszystkim nie formułując w związku z tym żadnego zarzutu kasacyjnego. Oznacza to, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, nawet przy założeniu, że pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie (chociaż w tej sprawie zarzuty te nie było usprawiedliwione), bowiem Województwo Kujawsko-Pomorskie w zarzutach kasacyjnych w żaden sposób nie podważyło jednego z argumentów uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia, art. 141 § 4 p.p.s.a., przez sporządzenie uzasadnienia, które ogranicza się do prostego powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co oczywiście w tej sprawie nie miało miejsca. Ponadto, żeby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Dokonując kontroli legalności, sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu poprzedzającym wniesienia skargi, zwłaszcza jeżeli ustalenia te są kwestionowane przez stronę postępowania. Ze stanowiska Sądu I instancji wynika, że Sąd ten podzielił stanowisko prezentowane przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego, ale jednocześnie odniósł się do argumentów prezentowanych przez Województwo Kujawsko-Pomorskie. Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwalała stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji Sądu, a następnie umożliwiła dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Wojewódzki sąd administracyjny nie jest zobowiązany formułować całkowicie nowej oceny okoliczności sprawy i może w ramach kontroli legalności zaskarżonego aktu podzielić prawidłowo sformułowane stanowisko jednej ze stron. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804) w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonego wyroku.