II OSK 1393/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2016 r., na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. W. U. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 2/16 w zakresie odrzucenia skargi F. W. U. na postanowienie Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 7 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę F. W. U. na postanowienie Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "stacja paliw, stacja kontroli pojazdów, warsztat naprawy samochodów, zabudowa usługowa". W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga jest niedopuszczalne, ponieważ zaskarżone postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym nie mieści się w katalogu aktów, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), dalej P.p.s.a. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują wprost możliwości wydania postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia osoby do udziału w postępowaniu administracyjnym, ani wniesienia zażalenia na takie postanowienie. Postanowienie z dnia [...] września 2015 r. nie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Osoba, której organ prowadzący postępowanie administracyjne odmówił przymiotu strony może zaskarżyć decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji lub wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego, w przypadku jego zakończenia. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 § 2 pkt 2 i 4 oraz art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Skarżąca podniosła, że orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące kwestii związanych z formą dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu administracyjnym nie jest jednolite. Odmowa dopuszczenia do udziału w postępowaniu powinna następować w formie postanowienia. Postanowienie takie kończy postępowanie dla danego podmiotu i dlatego podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Jeżeli zaś zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej, a organ pomimo wezwania do usunięcia naruszenia prawa, postanowienia tego nie uchylił, to zasadnym jest żądanie uchylenia zaskarżonego postanowienia przez sąd administracyjny. Zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2015 r. istotnie narusza usprawiedliwiony interes skarżącej. Niezależnie od tego, kto jest inicjatorem postępowania w przedmiocie wniosku o dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, wydane w tym przedmiocie postanowienie kończy postępowanie w sprawie dopuszczenia takiego podmiotu do udziału w sprawie i jako takie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przytoczone w podstawach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów art. 3 § 2 pkt 2 i 4 oraz art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie są zasadne. Właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Już z tego przepisu wynika, że to ustawa określa zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. Właściwość sądu administracyjnego obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 P.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest postanowienie Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowania dla przedsięwzięcia. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowania, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Przepis ten odnosi się do postanowień wydawanych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, w toku załatwiania sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Charakter tych postanowień określają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisy ustaw szczegółowych regulujących określone sprawy administracyjne. O ile nie budzi wątpliwości określenie postanowień, na które służy zażalenie, gdyż ustawa stanowi, na które postanowienia służy zażalenie (art. 141 § 1 K.p.a.), o tyle ustalenie, czy postanowienie, na które nie służy zażalenie jest postanowieniem kończącym postępowanie lub postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, wymaga analizy przedmiotu rozstrzygnięcia takim postanowieniem. Z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu może występować organizacja społeczna (art. 31 K.p.a.). Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 K.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje natomiast możliwości występowania z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym przez inne podmioty niż organizacje społeczne, ani także nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu takiego podmiotu. Oznacza to, że jeżeli kwestia ta w postępowaniu administracyjnym jest załatwiona w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, to rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii nie jest poddane kontroli sądów administracyjnych. Postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu innego podmiotu nie rozstrzyga także sprawy co do istoty ani nie kończy postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela, zaprezentowanego w wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2645/01, stanowiska, na które powołuje się skarżąca, że postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu innego podmiotu niż organizacja społeczna jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie dla tego podmiotu, który wystąpił z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Należy bowiem wskazać, że osoba, której organ prowadzący postępowanie odmówił przymiotu strony w tym postępowaniu, a posiada ona interes prawny w sprawie, ma możliwość zaskarżenia wydanej w tej sprawie decyzji. W przypadku, gdy organ odwoławczy uzna odwołanie za niedopuszczalne lub umorzy postępowanie odwoławcze, z tego powodu, że odwołanie wniósł podmiot, który nie jest stroną, rozstrzygnięcie w tym zakresie, może zostać zaskarżone do sądu administracyjnego, co stanowi gwarancję praw strony. Ponadto podmiot, który bezpodstawnie został pominięty w postępowaniu, choć służył mu przymiot strony, może realizować swe uprawnienia w przypadku wydania ostatecznej decyzji bez jego udziału w postępowaniu administracyjnym w drodze żądania wznowienia postępowania na zasadach przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że skarżąca skorzystała z obu tych możliwości składając odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2015 r. określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia oraz występując z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] października 2015 r. (k. 27 akt sądowych). To, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje wydawania przez organ prowadzący postępowanie administracyjne postanowienia o dopuszczeniu do udziału w tym postępowaniu podmiotu innego niż organizacja społeczna albo postanowienia o odmowie dopuszczenia takiego podmiotu do udziału w postępowaniu, oznacza, iż stanowisko organu w tym przedmiocie, gdy organ wyda takie postanowienie, nie ma wiążącego i przesądzającego znaczenia prawnego. W ocenie Sądu odmowa dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu nie mieści się ani w kategorii postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. ani aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej i dotyczący uprawnień lub obowiązków tego podmiotu. Przy czym z tej kategorii wyłączone są akty (czynności) podjęte w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego. Bezsprzecznie odmowa dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu została podjęta w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że skarga na postanowienie z dnia [...] września 2015 r. o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu jest niedopuszczalna, co wynika z art. 3 § 2 pkt 2 i 4 P.p.s.a. Tym samym Sąd I instancji słusznie odrzucił skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.