II SAB/Ol 12/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent stażysta Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2016 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Starosty w udostępnieniu informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę do rozpoznania wniosku skarżącej R. P. z dnia "[...]" o udzielenie informacji publicznej; 2. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Starosty na rzecz skarżącej R. P. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 21 grudnia 2015 r. przesłanym za pośrednictwem skrzynki elektronicznej na adres e-mail Starostwa Powiatowego R. P. złożyła wniosek o udostępnienie umów zawartych przez Starostwo Powiatowe z adwokatem lub radcą prawnym albo kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w dacie od dnia obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, do dnia złożenia wniosku. W dniu 7 stycznia 2016 r. pracownik Starostwa Powiatowego udzielił odpowiedzi, w której poinformował, iż w Powiecie Bartoszyckim zostaną uruchomione dwa punkty nieodpłatnej pomocy prawnej, wskazując miejsce ich usytuowania oraz przesyłając w załączeniu skany umów. Jednocześnie pracownik wskazał, że nieznaczna zwłoka w odpowiedzi wynikła z powodu oczekiwania na zwrot podpisanych z podmiotami świadczącymi nieodpłatną pomoc prawną umów. Następnie pismem z dnia 5 stycznia 2016r. (pismo wpłynęło do organu w dniu 11 stycznia 2016 r.) R. P. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wywiodła skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Starostwo Powiatowe. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie przewidzianym ustawą (14 dni) oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w wysokości 17 zł tytułem opłaty za pełnomocnictwo, 100 zł opłaty sądowej oraz 2.880 zł tytułem kosztów adwokackich zgodnie z oświadczeniem złożonym na podstawie § 16 zd. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie w zw. z pkt. 3 załączonej do skargi umowy. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w terminie przewidzianym ustawą organ, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie dokonał żądnej czynności, tj. ani nie udostępnił informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), co skutkuje uznaniem, że jest on w stanie bezczynności w przedmiotowej sprawie. Odnośnie wniosku o zasądzenie kosztów w żądanej wysokości, skarżąca wskazała, że zgodnie z umową zlecenia o usługę prawną została obciążona kosztami zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej za czynności adwokackie. W odpowiedzi organ uznał skargę. W uzasadnieniu podniósł, że wiadomość e-mail skarżącej została błędnie odczytana. Organ udzielił odpowiedzi przesyłając skany umów zawartych przez Powiat z adwokatami i radcami prawnymi udzielającymi nieodpłatnej pomocy prawnej, co było niezgodne z wnioskiem skarżącej. Organ podał, że wprawdzie pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej lecz bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek skarżącej został przez pracownika błędnie zinterpretowany. Ponadto w tym czasie wpłynęło bardzo dużo zapytań o nieodpłatną pomoc prawną. Bezczynność ta nie miała cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w rzeczonej sprawie jest zasadna. Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy ppsa, jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność organu administracji w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy ppsa.), w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy), a także mogą być wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4a ustawy ppsa.). W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Wyjaśnić pozostaje również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r., poz. 782, j.t.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., II SAB 289/02). W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02). Na gruncie niniejszej sprawy wnioskodawczyni zażądała udostępnienia umów zawartych przez Starostwo Powiatowe z adwokatem lub radcą prawnym albo kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w dacie od dnia obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, do dnia złożenia wniosku. W dniu 7 stycznia 2016r. pracownik Starostwa Powiatowego z uwagi na niezrozumienie wniosku udzielił odpowiedzi, w której poinformował, iż w Powiecie A zostaną uruchomione dwa punkty nieodpłatnej pomocy prawnej, wskazując miejsce ich usytuowania oraz przesyłając w załączeniu skan umów. Jednocześnie pracownik wskazał, że nieznaczna zwłoka w odpowiedzi wynikła z powodu oczekiwania na zwrot podpisanych z podmiotami świadczącymi nieodpłatną pomoc prawną umów. Istotną kwestią dla rozstrzygnięcia prawidłowości sposobu załatwienia wniosku strony jest właściwe zakwalifikowanie żądanych przez stronę danych, tj. określenie czy stanowią one informację publiczną czy też nie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy, a także procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 tej ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące Skarb Państwa, organy samorządu terytorialnego. Podmioty obowiązane w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią szeroki krąg podmiotów (nieograniczający się do organów administracji publicznej), wykonujących zadania publiczne i w ramach tych zadań wytwarzających informację publiczną, bądź będących w posiadaniu takiej informacji, pozyskanej przy wykonywaniu zadań publicznych. Bez wątpienia Starosta jest organem administracji samorządowej. Oznacza to na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, że jest on organem objętym obowiązkami wynikającymi z tej ustawy, a więc zobowiązanym do podejmowania na jej podstawie prawem określonych działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z kolei pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowanie znajduje się w art. 6 ust. 1 tej ustawy, który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie tych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji publicznej zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych lub gospodarujących mieniem publicznym, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02; z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08; z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy, decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Analiza treści art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu odnoszących się do projektowania konkretnych aktów normatywnych. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi, skierowane do podmiotu zobowiązanego według tej ustawy (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014r., II SAB/Gd 97/14, Lex nr 1534479). Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zakres wniosku skarżącej niewątpliwie dotyczy podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznego i przedmiotu, którego treścią jest informacja publiczna. Żądana przez skarżącą informacja w przedmiocie umów zawartych przez Starostwo Powiatowe dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w dacie od dnia obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, do dnia złożenia wniosku, stanowi jak wyżej wskazano informację publiczną. Taka kwalifikacja żądanych informacji nie oznacza jednak automatycznie, że wnioskowane informacje mogą być udzielone skarżącej. W przypadku bowiem stwierdzenia zaistnienia przesłanki ograniczającej dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność, organ zobowiązany byłby odmówić udzielenia takich informacji w procesowej formie decyzji. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy organ nie rozpoznał wniosku strony zgodnie z jej zakresem. Skarżąca precyzyjnie wskazała, udzielenia jakich informacji się domaga. Starosta zaś błędnie interpretując treść złożonego przez skarżącą wniosku (z uwagi na dużą liczbę pytań zadawanych organowi) udostępnił skarżącej informacje, które nie były objęte żądaniem, a mianowicie informacje odnośnie podmiotów świadczących nieodpłatną pomoc prawną na podstawie ustawy z dnia 5 sierpnia 2015r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz. U. 2015. poz. 1255). Sąd nie przesądza w tym miejscu jak należy merytorycznie rozstrzygnąć wniosek strony. Pozostaje to w gestii organu, który ponownie przeanalizuje i rozpozna wniosek skarżącego co do możliwości i zakresu udzielenia żądanych informacji w części dotyczącej przekazania umów zawartych z podmiotami świadczącymi pomoc prawną na rzecz Powiatu. Biorąc pod uwagę powyższe regulacje prawne określające sposób udzielania informacji publicznych, w ocenie Sądu należy stwierdzić, że organ nie rozpoznał w prawidłowy sposób wniosku strony o udostępnienie jej informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku i zobowiązał Starostę do rozpoznania wniosku skarżącej R. P. z dnia 21 grudnia 2015r. o udzielenie informacji publicznej. Jednocześnie Sąd stwierdził w pkt 2, że Starosta dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie. W pkt. 3 wyroku Sąd orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, że organ udzielił informacji skarżącej z nieznacznym przekroczeniem ustawowego terminu, ponadto był przekonany, iż rozpoznał wniosek zgodnie z jej żądaniem. Pracownik Starostwa odbierający pocztę wskazał na rozprawie, że dziennie odbiera około 200 maili, co przyczyniło się do błędu w zinterpretowaniu wniosku strony o udzielenie informacji publicznej. Błąd pracownika organu spowodował jednak, że udzielona informacja nie była zbieżna ze złożonym wnioskiem, nie wynikało to jednak ze złej woli organu. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej orzeczono w pkt. 4 na podstawie art. 200, 205 § 1, 206 oraz art. 209 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł uiszczonego wpisu od skargi, ustalonego na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221 poz. 2193 ze zm.), opłata skarbowa w wysokości 17 zł za udzielenie pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego skarżącej w wysokości 480 zł równoważnej minimalnej stawce za czynności adwokata w postępowaniu administracyjnym z § 14 ust. 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015. Poz. 1800). Sąd zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów zastępstwa procesowego, wziął pod uwagę treść art. 206 p.p.s.a. i postanowił zasądzić stawkę minimalną zgodną z wyżej przytoczonymi przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. Przepis art. 206 p.ps.a. stanowi, że Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W ocenie Sądu na przeszkodzie w zastosowaniu art. 206 p.p.s.a. nie stoi treść przepisów wykonawczych § 16 w zw. z art. 15 Rozporządzenia. Zgodnie z przywołanym § 16 wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego i kosztów adwokackich może zawierać oświadczenie o wysokości kosztów obciążających stronę z tytułu wynagrodzenia adwokata. W braku takiego oświadczenia, opłatę ustala się w wysokości odpowiadającej stawce minimalnej, chyba że okoliczności określone w § 15 ust. 3 przemawiają za innym jej ustaleniem. Należy podkreślić, że Sąd stosuje przepis art. 206 p.p.s.a. z urzędu według własnej, swobodnej oceny okoliczności rozpatrywanej sprawy, niezależnie od wniosku strony w tym zakresie. Tym samym przyjmując stawkę minimalną Sąd wziął pod uwagę fakt, iż bezczynność Starosty była okolicznością bezsporną, a skarga została uznana przez organ przy pierwszej czynności procesowej organu. Tym samym Sąd uznał, że nakład pracy pełnomocnika, charakter rozpoznanej sprawy oraz wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia winny mieć wpływ na wysokość zasądzonego wynagrodzenia. Ponadto należy zauważyć, że pomimo złożonego przez pełnomocnika oświadczenia o wysokości poniesionych kosztów, poza umową zlecenia o usługę prawną z dnia 4 stycznia 2016 r. pełnomocnik skarżącej nie przedstawił faktury VAT, która jako dokument fiskalny potwierdziłaby wysokość poniesionych przez stronę kosztów wynagrodzenia pełnomocnika.