II SAB/Gd 61/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A w G. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Redakcja dziennika "[...]", reprezentowana przez redaktora naczelnego P. G., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność A. w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że dziennikarz dziennika "[...]" – K. M., powołując się na art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.), wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2014 r. zwrócił się do A. o udzielenie informacji w zakresie odpowiedzi na następujące pytania: 1. Kto jest obecnie przewodniczącym Zarządu Okręgowego i od jakiego dnia zajmuje tę funkcję, licząc od pierwszej jego kadencji na tym stanowisku? 2. Ile dni przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na urlopie wypoczynkowym, urlopie bezpłatnym lub okolicznościowym w roku 2013? 3. Ile dni przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na zwolnieniu lekarskim (w tym urlop zdrowotny, sanatorium, etc.) w roku 2013? 4. Ile dni przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na delegacjach służbowych w roku 2013? 5. Jakie sumarycznie koszty delegacji służbowych poniósł A. z tytułu delegacji służbowych przewodniczącego Zarządu Okręgowego w roku 2013? Wnioskodawca zaznaczył, że w przypadku odmowy udzielenia żądanych informacji, z upoważnienia redaktora naczelnego prosi o złożenie w ciągu 3 dni odmowy w trybie art. 4 ust. 3 ustawy Prawo prasowe. W piśmie z dnia 13 sierpnia 2014 r. A. wniósł o przesłanie kserokopii legitymacji dziennikarskiej K. M. oraz upoważnienia do działania w imieniu redakcji, na które powołał się we wniosku z dnia 1 sierpnia 2014 r.. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. Wobec braku reakcji na powyższy wniosek redakcja dziennika "[...]" wniosła skargę do Sądu, zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jej nieudzielenie. W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o nakazanie organowi udzielenia odpowiedzi na pytania postawione we wniosku z dnia 1 sierpnia 2014 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej bezpodstawne było żądanie legitymacji dziennikarskiej lub upoważnienia redaktora naczelnego do reprezentowania redakcji w tej sprawie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy Prawo prasowe, przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja ta nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Z kolei przepis art. 3a stanowi, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z powyższych regulacji wynika więc, że udostępnienie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją powyższego unormowania. Powołując się na wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13, skarżąca wskazała, że ustawodawca w art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 372 ze zm.) przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej, w tym m.in.: udział w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na Związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny. Zdaniem skarżącej przedmiotowy wniosek z dnia 1 sierpnia 2014 r., jako dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, pomimo że pochodził od przedstawiciela prasy, podlegał rozpatrzeniu przez Zarząd Okręgowy A. w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a nie w trybie art. 4 ustawy Prawo prasowe. W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy A. wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 155/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę skarżącego na bezczynność Zarządu Okręgowego A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z powyższym poglądem nie zgodził się skarżący wnosząc skargę kasacyjną. Postanowieniem sygn. akt I OSK 468/15 z dnia 5 marca 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej na postanowienie WSA w Gdańsku w sprawie udostępnienia informacji publicznej postanowił uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a P.p.s.a.. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną, i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Należy w tym miejscu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także tej, której organ nie posiada), podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (tak trafnie wyrok NSA z 17.04.2013 r., I OSK 3109/12 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy stwierdzić, że jej przedmiotem uczyniono bezczynność Zarządu Okręgowego A. w udostępnieniu wnioskodawcy informacji określonych we wniosku z 1 sierpnia 2014 r.. Z treści skargi wynika, że zarzucana bezczynność wyraża się w fakcie "milczenia" Zarządu Okręgowego po zażądaniu od wnioskodawcy okazania legitymacji dziennikarskiej oraz upoważnienia do działania w imieniu redakcji dziennika. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest wstępne przesądzenie, czy żądana informacja jest informacją publiczną, bowiem w omówionym powyżej postanowieniu sygn. akt I OSK 468/15 NSA przesądził, że Zarząd Okręgowy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia takiej informacji. Należy wskazać, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy. Podstawowym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W rozpoznawanej sprawie do Zarządu Okręgowego A. wpłynął wniosek datowany na 1 sierpnia 2014 r. i podpisany przez K. M. Wniosek ten został sporządzony na papierze firmowym skarżącej Redakcji. W jego treści powołano się na ustawę Prawo prasowe, a także pełnomocnictwo redaktora naczelnego dziennika "[...]". W tej sytuacji prawidłowo Zarząd Okręgowy wystąpił pismem z dnia 13 sierpnia 2014 r. o potwierdzenie statusu dziennikarza, składającego ten wniosek K. M., gdyż dopiero w tym przypadku na podstawie art. 3a u.P.p. miałaby zastosowanie do rozpatrzenia wniosku prasy ustawa o dostępie do informacji publicznej. W szczególności zaś zażądano kserokopii legitymacji dziennikarskiej względnie pisemnego potwierdzenia redaktora naczelnego, iż istotnie K. M. pracuje dla dziennika "[...]". Powyższa prośba pozostała bez odpowiedzi. Stosownie do art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz.U. z 1984 r., Nr 5, poz. 24 ze zm.; dalej – "u.P.p."), w zakresie prawa dostępu do informacji publicznej stosuje się przepisy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Prasa to publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz do roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe; prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele- i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.P.p.). Dziennikarzem wg art. 7 ust. 2 pkt 5 u.P.p. jest osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji, natomiast redaktorem - dziennikarz decydujący lub współdecydujący o publikacji materiałów prasowych, a redaktorem naczelnym - osoba posiadająca uprawnienia do decydowania o całokształcie działalności redakcji, czyli jednostki organizującej proces przygotowywania (zbierania, oceniania i opracowywania) materiałów do publikacji w prasie (art. 7 ust. 2 pkt 5- 8). Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.P.p., dziennikarz jest uprawniony do uzyskiwania informacji w zakresie, o którym mowa jest w art. 4. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 4 ust.1 u.P.p., przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Stosownie natomiast do art. 3a u.P.p. w zakresie prawa dostępu do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p. Z powyższych regulacji wynika, że udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie u.d.i.p. Natomiast art. 4 ust. 1 u.p.p. poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania prasie informacji o podmioty niewymienione w ustawie, tj. o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku. Rozszerzenie uprawnienia wynikającego z art. 61 Konstytucji oraz u.d.i.p. ma na względzie zadania jakie pełni prasa w demokratycznym społeczeństwie (por. E. Czarny - Drożdzejko, Karna ochrona prawa do informacji publicznej, opubl. lex 2013 nr 51998). Dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz adresata wniosku. Jeżeli wniosek taki będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach u.d.i.p. Pomimo zatem, że we wniosku przywołane zostały regulacje z Prawa prasowego w ocenie Sądu nie powinno budzić wątpliwości, że rozpoznanie wniosku powinno odbyć się wedle reguł wskazanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu obowiązek udokumentowania działania w imieniu prasy wynika z art. 3a i art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 u.P.p. W żadnym razie nie może być uznane za wystarczające w tym zakresie jedynie powołanie się na status dziennikarza lub umocowanie reaktora naczelnego. Konieczne jest także wykazanie, że wniosek pochodzi od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.P.p. Wyjaśnić przy tym należy, że wniesienie skargi przez Redakcję nie może być uznane ani za potwierdzenie, ani też uzupełnienie wniosku o udzielenie informacji. Skarga ta zarzuca bowiem bezczynność w rozpatrzeniu wniosku z dnia 1 sierpnia 2014 r.. W niniejszej sprawie, niezależnie od uznania czy złożony wniosek pochodził od uprawnionego dziennikarza czy też w ogóle od szeroko rozumianej prasy to w ocenie Sądu żądane w piśmie z dnia 1 sierpnia 2014 r. informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.. Analizując kompetencje A. stwierdzić bowiem trzeba, że ustawodawca przekazał mu zadania z zakresu administracji publicznej, które wynikają m. in. z art. 34 ustawy z 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz.U. z 2013 r., poz. 1226 z zm.). Są nimi m.in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje też inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Zadania nałożone na A. ze względu na ich cel mają charakter publiczny. Zatem - co do zasady – organy A., w tym zarządy okręgowe, mogą być zobowiązane do udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 32 ust. 1 Prawa łowieckiego A. jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulacje liczebności populacji zwierząt łownych. Zaś łowiectwo, jako element ochrony środowiska przyrodniczego, w rozumieniu ustawy oznacza ochronę zwierząt łownych (zwierzyny) i gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej (art. 1 tej ustawy). Zwierzęta łowne w stanie wolnym, jako dobro ogólnonarodowe, stanowią własność Skarbu Państwa (art. 2 przedmiotowej ustawy). Zatem, w świetle przepisów ustawy Prawo łowieckie, A. wykonuje m. in. zadania administracji państwowej związane z wyrażonym w art. 5 oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji obowiązkiem ochrony środowiska naturalnego (porównaj: motywy uzasadnienia do wyroku TK z dn. 6.11.20102 r., sygn. K 21/11, opubl. OTK-A 2012/10/119). Powyższe nie oznacza jednak, że każda informacja i każdy dokument, jakimi dysponuje koło łowieckie ma walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Artykuł 1 ust. 1 tej ustawy stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Definicja informacji publicznej zawarta w tym przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej". W przepisach prawa brak jest legalnej definicji "sprawy publicznej". Z pewnością jest to sprawa, która, jak wynika z potocznego rozumienia pojęcia "publiczny", odnosi się w jakimś stopniu do kwestii dotyczących ogółu, służących ogółowi ludzi, dostępnych dla wszystkich, ogólnych, społecznych i nieprywatnych ((Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom D-Ś, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843) mogących interesować ogół obywateli. Przepis art. 6 ustawy zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydującym jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Dziedziny aktywności, które dotyczą spraw publicznych wymienione w art. 6 ustawy obejmują zatem: politykę zewnętrzną i wewnętrzną państwa (ust. 1), sposób organizacji i zasady funkcjonowania podmiotów publicznych (ust. 2-3), dokumenty wytworzone w ramach działalności podmiotów publicznych (ust. 4) i majątek publiczny (ust.5). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 25 marca 2003 r. (II SA 4059/02) stwierdził, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Żądane we wniosku skarżącego z dnia 1 sierpnia 2014 r. informacje nie mają natomiast charakteru informacji publicznej, albowiem nie odnoszą się do wyżej wskazanych zadań publicznych, jakie realizuje A.. Majątek A. nie stanowi bowiem mienia publicznego. Kwestie majątkowe zrzeszenia zostały uregulowane w dziale V Statutu. Zgodnie zaś z treścią § 175 Statutu majątek i fundusze Zrzeszenia powstają w wpłat wpisowego, składek członkowskich, opłat, dochodów z własnej działalności i imprez organizowanych przez Zrzeszenie, dochodów z majątku Zrzeszenia oraz z darowizn i innych uznanych źródeł. Przeciwieństwem "sprawy publicznej" jest "sprawa prywatna" czyli niepubliczna, osobista, indywidualna, dotycząca sfery prywatnej człowieka. I taki właśnie charakter mają informacje o urlopach i zwolnieniach oraz delegacjach przewodniczącego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przewodniczący Zarządu Okręgowego nie jest funkcjonariuszem publicznym. Również wydatki związane delegacjami przewodniczącego nie pochodzą ze środków publicznych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 stycznia 2015 r., II SAB/Lu 476/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji nie można zarzucić Zarządowi Okręgowemu A. bezczynności w udzieleniu prasie informacji publicznej. Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.