II OSK 1314/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Starosty Otwockiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1158/15 w sprawie ze skargi Starosty Otwockiego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydawaniu decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1158/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę Starosty Otwockiego (dalej Starosta) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] marca 2015 r., znak [...] (dalej postanowienie z dnia [...] marca 2015 r.), wydane w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji. Wyrok wydano na tle następującego stanu prawnego i faktycznego sprawy: Pismem z dnia 17 grudnia 2013 r. Wojewoda Mazowiecki (dalej Wojewoda) zawiadomił Starostę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary za niezakończenie w ustawowym terminie sprawy wydania decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wykonania robót budowlanych, polegających na realizacji wewnętrznej instalacji gazowej dla potrzeb budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na terenie działki nr ew. [...], obręb [...] w J. Wojewoda wskazał, że wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do Starosty w dniu 12 listopada 2012 r. Dnia 16 listopada 2012 r. inwestor dokonał korekty oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, polegającej na wskazaniu współwłaściciela wraz z podaniem adresu do korespondencji. Pismem z dnia 20 listopada 2012 r., Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, a pismem z dnia 21 listopada 2012 r. zawiadomił strony o zakończeniu postępowania administracyjnego, informując o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w terminie 7 dni, od daty otrzymania zawiadomienia. Kolejno - pismem z dnia 12 grudnia 2012 r. Starosta wystąpił do Urzędu Stanu Cywilnego w Lidzbarku Warmińskim o udostępnienie danych, ze zbiorów rejestracji zgonów dot. J. K., współwłaściciela działki inwestycyjnej. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], Starosta zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne. Dalej, postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], Starosta podjął z urzędu postępowanie administracyjne. Pismem z dnia 15 maja 2013 r. Starosta zawiadomił o wszczęciu postępowania osoby będące stronami w sprawie, wyznaczając 3 dniowy termin na zapoznanie się z dokumentacją sprawy, licząc od daty otrzymania zawiadomienia. Zawiadomieniem z dnia 11 czerwca 2013 r. Starosta powiadomił strony o zakończeniu postępowania, wyznaczając 7 dniowy termin, na zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem w sprawie, licząc od daty otrzymania zawiadomienia. W dniu [...] lipca 2013 r. Starosta wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę - wykonanie robót budowlanych, polegających na realizacji wewnętrznej instalacji gazowej dla potrzeb budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki o nr ew. [...], obręb [...] w J. W ocenie Wojewody, termin 65 - dniowy, o którym mowa w art. 35 ust 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm., dalej pr.bud.) rozpoczął swój bieg od daty korekty oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, tj. w dniu 16 listopada 2012 r. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w powyższej sprawie - licząc od kompletnego wniosku do dnia wydania decyzji kończącej postępowanie - trwało 230 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z terminu określonego w art. 35 ust. 6 pr.bud. oraz 153 dni z tytułu wystąpienia w dniu 12 grudnia 2012 r. do Urzędu Stanu Cywilnego w Lidzbarku Warmińskim oraz zawieszenia postępowania pomiędzy 18 grudnia 2012 r. a 14 maja 2013 r., doszło do 12 - dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 pr.bud., co w rezultacie skutkowało, zgodnie z treścią ww. przepisu, karą pieniężną w wysokości 6.000 zł. Ponadto, w ocenie Wojewody żaden inny termin nie podlega odliczeniu od okresu trwania całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 pr.bud. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Starosta. Po rozpoznaniu ww. zażalenia GINB wydał wskazane na wstępie postanowienie z dnia [...] marca 2015 r., uchylające zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej kary i ustalające wysokość kary na 5.000 zł. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu przyjął, że 65-dniowy termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 pr.bud., rozpoczął swój bieg w dniu 16 listopada 2012 r., tj. w dniu dokonania przez inwestora korekty oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie od okresu trwania postępowania administracyjnego, czyli od 16 listopada 2012 r., do dnia wydania decyzji kończącej postępowanie w dniu 4 lipca 2013 r. odliczył okres 65 dni wynikający z przepisu art. 35 ust. 6 pr.bud., 153 dni związanych z wystąpieniem 12 grudnia 2012 r. do USC w Lidzbarku Warmińskim oraz zawieszeniem od dnia 18 grudnia 2012 r. do dnia 14 maja 2013 r. postępowania administracyjnego. Wojewoda przyjął, że całe postępowanie trwało 230 dni, natomiast po odjęciu ww. dni (230 - 65 - 153 = 12) ocenił, że Starosta dopuścił się 12 - dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne. Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu nie znalazł ponadto żadnych innych okoliczności, które podlegałyby odliczeniu od okresu trwania całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 pr.bud. GINB wskazał, że Wojewodzie w wydanym rozstrzygnięciu umknęła okoliczność, że termin 65 dni od wpływu wniosku, przy odliczeniu okresów niepodlegających zaliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 pr.bud., upłynął nie w dniu 22 czerwca 2013 r., gdyż dniem tym była sobota, a w dniu 24 czerwca 2013 r. (poniedziałek – pierwszy najbliższy dzień powszedni), co jest zgodne z art. 57 § 4 k.p.a. oraz uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. (sygn. akt I OPS 1/11). Dlatego po przeanalizowaniu akt sprawy GINB stwierdził, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w sprawie trwało 230 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 pr.bud., 153 dni związanych z wystąpieniem organu do USC o udostępnienie danych ze zbiorów rejestracji zgonów, dotyczących zmarłego współwłaściciela działki inwestycyjnej oraz zawieszenia postępowania administracyjnego między 18 grudnia 2012 r. a 14 maja 2013 r. oraz 2 dni wynikających z przesunięcia terminu z soboty na poniedziałek, stwierdził, że w sprawie doszło do 10 - dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 pr.bud., a nie, jak ustalił Wojewoda, 12 - dniowego. W rezultacie 10 - dniowe przekroczenie skutkuje, zgodnie z treścią art. 35 ust. 6 pr.bud., karą pieniężną w wysokości 5.000 zł. GINB jednocześnie wyjaśnił, że podziela stanowisko Wojewody, że okresy dotyczące zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i oczekiwaniem na zwrotne potwierdzenia odbioru nie wstrzymują biegu terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Starosta Otwocki, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 pr.bud., poprzez nieuzasadnione uwzględnienie przy obliczaniu terminu w jakim Starosta wydał decyzję w sprawie pozwolenia na budowę okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia, które w znikomym stopniu wyjaśnia zasadność przesłanek, którym i kierował się organ wydający decyzję przy załatwianiu sprawy. W odpowiedzi na skargę GINB wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Uzasadniając wskazane na wstępie rozstrzygnięcie sąd I instancji uznał, że zarówno zaskarżone postanowienie z dnia [...] marca 2015 r., jak i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] stycznia 2015 r. zostały wydane zgodnie z art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 pr.bud. Koncentrując się na realiach zaistniałej sprawy sąd I instancji ustalił, że w dniu 12 listopada 2012 r. do Starosty wpłynął wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę. Inwestor dokonał korekty ww. wniosku w dniu 16 listopada 2012 r., w zakresie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ zakończył postępowanie w dniu 21 listopada 2012 r. i zawiadamił strony o możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy. Następnie wobec uzyskania informacji, że jedna ze stron postępowania – J. K. – zmarła, organ 12 grudnia 2012 r. zwrócił się do USC w Lidzbarku Warmińskim o udostępnienie danych na temat zgonu tej osoby. Starosta zawiesił postępowanie postanowieniem z dnia 18 grudnia 2012 r., po czym po uzyskaniu informacji na temat następców prawnych zmarłego, postanowieniem z dnia 14 maja 2013 r. podjął zawieszone postępowanie. Następnie organ zawiadomił o wszczęciu postępowania osoby będące stronami postępowania, a dalej zawiadomieniem z 11 czerwca 2013 r. poinformował o zakończeniu postępowania. W dniu 4 lipca 2013 r. organ wydał decyzję o zatwierdzeniu pozwolenia na budowę. Z przytoczonych faktów wynika, że termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 pr.bud., rozpoczął swój bieg w dniu 16 listopada 2012 r., tj. w dniu dokonania przez inwestora korekty oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tak też zasadnie przyjęły organy administracji. Zakończenie biegu ww. terminu nastąpiło z dniem wydania decyzji z [...] lipca 2013 r. Postępowanie trwało zatem łącznie 230 dni. Po odliczeniu od 230 dni 65 dni ustawowych na przeprowadzenie postępowania oraz 153 dni związanych z wystąpieniem do USC i zawieszenia postępowania Wojewoda ustalił, że sprawa powinna zostać zakończona do dnia 22 czerwca 2013 r., jednakże jak słusznie zauważył to GINB dzień 22 czerwca 2013 r. był sobotą, zatem zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a. koniec terminu przesuwa się na najbliższy dzień powszedni, co oznacza, że postępowanie administracyjne powinno zakończyć się najpóźniej w poniedziałek 24 czerwca 2013 r. Starosta zatem wydając decyzję w dniu [...] lipca 2013 r. przekroczył ww. termin o 10 dni. W ocenie WSA, wskazanych przez Starostę okoliczności nie można zaliczyć do okresów opóźnień spowodowanych z winy strony (inwestora), albo z przyczyn niezależnych od organu, jak również nie można zaliczyć do określonych w art. 36 ust. 8 pr.bud. terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. Działania przeprowadzane we wskazanych okresach stanowią zatem zwykłe elementy składające się na to postępowanie, nie wymagają dodatkowych, nadzwyczajnych aktywności zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Z tych względów nie mogą one zostać zaliczone do czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 8 pr.bud. W skardze kasacyjnej z dnia 13 maja 2016 r. Starosta Otwocki, reprezentowany przez adwokata, zaskarżył w całości wyrok z dnia 8 marca 2016 r., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 pr.bud., przez nieuzasadnione uwzględnienie przy obliczaniu terminu w jakim Starosta wydał decyzję w sprawie pozwolenia na budowę okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu, co w rezultacie spowodowało oddalenie skargi. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, oceniał jedną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów prawa materialnego, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania. Przytoczony zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez sąd I instancji art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 pr.bud. nie okazał się uzasadniony. Wskazane w podstawie kasacyjnej przepisy są wyrazem realizacji wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania administracyjnego. Art. 35 ust. 8 pr.bud., będący powtórzeniem art. 35 § 5 k.p.a., nie daje podstawy do odliczenia od terminu załatwienia sprawy, o którym stanowi art. 35 ust. 6 pr.bud., czynności procesowych podejmowanych przez organ administracji publicznej o charakterze typowym, nie wymagających podjęcia dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania sprawie dalszego biegu. Czynnościami, o których stanowi art. 35 ust. 8 pr.bud. nie są zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania czy też o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy (A. Ostrowska w: red. A. Gliniecki, Pr.bud. Komentarz, Warszawa 2016, s. 525). Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby znaczne ograniczenie zastosowania art. 35 ust. 6 pr.bud., którego funkcją jest dyscyplinowanie organu prowadzącego postępowanie do terminowego zakończenia postępowania. Z przedstawionych względów, podniesione w skardze kasacyjnej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie. W świetle niespornych ustaleń faktycznych sprawy, poprzestanie na stwierdzeniu, że Starosta dołożył wszelkich starań, aby zakończyć postępowanie w terminie, nie mogło stanowić okoliczności przesądzającej o obowiązku uchylenia zaskarżonego wyroku. Tak samo argument dotyczący wysyłki zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego w 6 dniu po wszczęciu postępowania okazał się nietrafny, skoro następnie okazało się, że jedna ze stron postępowania zmarła i czynności procesowe musiały zostać powtórzone. Z kolei oczekiwanie przez organ na zapoznanie się z aktami sprawy przez stronę oraz na zgłoszenie ewentualnych skarg i zastrzeżeń nie łączy się z opóźnieniami w przebiegu postępowania, spowodowanymi winą strony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.