II SA/Lu 772/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2015 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta L. z dnia 28 maja 2015 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia – na wniosek A. P. – postępowania administracyjnego dotyczącego nieruchomości położonej przy ul. [...] w L.. Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia 31 października 2011 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta L. nakazał zarządcy nieruchomości położonej przy ul. [...] w L. - Zarządowi Nieruchomości Komunalnych z siedzibą w L. przy ul. [...], 1) przeprowadzenie w tym obiekcie przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, kontroli bezpiecznego użytkowania (zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane; tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), 2) opracowanie i przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w L., sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane oraz należącą do właściwej izby samorządu zawodowego, wskazującej zakres robot budowlanych niezbędnych do wykonania celem usunięcia nieprawidłowości występujących w budynku, nadając niniejszej decyzji ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 k.p.a.). Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 27 stycznia 2012 r., znak: [...], wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania Zarządu Nieruchomości Komunalnych w L.. Następnie decyzją z dnia 15 czerwca 2012 r., znak: [...], wydaną na podstawie 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowalnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta L. nakazał współwłaścicielom nieruchomości położonej przy ul. [...] w L. w terminie natychmiastowym usunąć wymienione w tej decyzji nieprawidłowości, dotyczące stanu technicznego budynku. Powyższa decyzja stała się ostateczna. W wyniku rozpatrzenia wniosku M. W. - współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości - o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 15 czerwca 2012 r., organ odwoławczy w dniu 28 lutego 2014 r., (znak: [...]) stwierdził nieważność tej decyzji w części, w jakiej organ pierwszej instancji nakazał nieżyjącemu w dniu jej wydania J. S. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, odmawiając jednocześnie stwierdzenia nieważności tej decyzji w części, w jakiej organ pierwszej instancji nakazał pozostałym współwłaścicielom usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzją z dnia 17 lipca 2012 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 68 Prawa budowalnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta L. odmówił współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [...] w L. wydania nakazu opróżnienia bądź wyłączenia z użytkowania całości budynku przy ul. [...] w L.. Po rozpatrzeniu odwołania współwłaścicielki nieruchomości M. W. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 24 września 2012 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 17 lipca 2012 r. Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji kontrole wykazały, że obowiązek nałożony decyzją z dnia 15 czerwca 2012 r. nie został wykonany. Obecnie prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2015 r. A. P., jako współwłaścicielka nieruchomości przy ul. [...] w L., wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta L. o przeprowadzenie postępowania w sprawie rozbiórki budynku położonego przy ul. [...] w L. z uwagi na to, że w dniu 28 października 2011 r. w budynku wybuchł pożar. Wnioskująca wyjaśniła, że budynek został wybudowany ok. 1880 r., znajduje się w złym stanie technicznym oraz położony jest w strefie ochrony konserwatorskiej. Obiekt składa się z dwóch części: frontowej, trzykondygnacyjnej od ulicy [...] i części niższej dwukondygnacyjnej z bramą przejazdową na podwórze. Budynek jest przechylony w kierunku podwórka i od 2001 r. podparty podporami. Ponadto wnioskująca podniosła, że w sporządzonym przez organ nadzoru budowalnego protokole z oględzin z dnia 29 października 2011 r. stwierdzono zły stan techniczny budynku, zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia oraz że budynek nie nadaje się do użytkowania. Stan ten potwierdza, zdaniem wnioskodawczyni, również protokół kontroli z dnia 18 listopada 2011 r., w którym stwierdzono, że "stan techniczny elementów konstrukcyjnych budynku po pożarze jest zły, ściany konstrukcyjne spękane, elementy konstrukcyjne klatek schodowych poważnie uszkodzone, zabezpieczone podstemplowaniem". Ponadto, jak podkreśliła A. P., według ekspertyzy budowalnej z 2001 r., zużycie techniczne elementów budynku wynosiło ponad 70 %. Budynek jest przechylony w stronę podwórka z powodu nierównomiernego osiadania gruntu, zabezpieczony drewnianymi przyporami, a ponadto nieuszkodzone pożarem ponad 100-letnie elementy stropów drewnianych mają znacznie zmniejszoną nośność, szczególnie, że w czasie akcji gaśniczej zostały zalane wodą. W ekspertyzie stwierdzono zły stan techniczny budynku, mogący zagrażać życiu i zdrowiu. W uzasadnieniach powołanych na wstępie postanowień organy nadzoru budowlanego powołały się na treść art. 61a k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organy podniosły, że uzasadnioną przyczyną powodującą brak możliwości wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki budynku położonego przy ul. [...] w L. jest okoliczność, że w sprawie tego budynku prowadzone były przez organy nadzoru budowalnego postępowania w sprawie nieprawidłowości związanych z jego stanem technicznym. Organy wskazały jednocześnie, że wydanie rozstrzygnięcia w trybie przepisów dotyczących utrzymania obiektu budowlanego nie wyklucza możliwości rozbiórki tego obiektu, po wcześniejszym uzyskaniu stosownego pozwolenia organu administracji architektoniczno - budowalnej (art. 31 Prawa budowalnego). Skargę na powyższą decyzję wniosła A. P., zarzucając: 1) naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, skutkujące odmową wszczęcia postępowania administracyjnego i ustalenie przez organ, że zachodzą w niniejszej sprawie inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania bez wyjaśnienia, na czym te inne przyczyny polegają; 2) naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; 3) naruszenie art. 67 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie mimo, że zachodzą wszystkie przesłanki przewidziane w tym przepisie, a polegające na tym, że obiekt budowlany zlokalizowany w L. przy ul. [...] jest nieużytkowany faktycznie od 2011 r. oraz formalnie wyłączony z użytkowania, nie nadaje się do remontu, ani odbudowy, a jego stan zagraża bezpieczeństwu życia i zdrowia; 4) naruszenie art. 61 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, gdyż obiekt budowlany zlokalizowany w L. przy ul. [...] jest nieużytkowany faktycznie od 2011 r. oraz formalnie wyłączony z użytkowania, a wskazane przez organ pierwszej instancji przepisy dotyczą obiektów użytkowanych, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów art. 7, 8, 9 i 10 § 1 k.p.a. Mając powyższe na względzie, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 28 maja 2015 r., znak: [...] w całości. W obszernym uzasadnieniu zarzutów skargi podniosła, że każda, nawet prawomocna decyzja organu administracji, może być zmieniona lub uchylona, stąd nie można uznać, że jej istnienie w obrocie prawnym stanowi inną uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Skarżąca nie podzieliła stanowiska organów, że prowadzone przeciwko współwłaścicielom budynku przy ul. [...], w tym przeciwko niej, postępowanie egzekucyjne stanowi inną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania administracyjnego mającego na celu rozbiórkę tego budynku. Jej zdaniem, istotne dla uznania, że zachodzą przesłanki z art. 61 a § 1 k.p.a. jest to, że toczy się już postępowanie administracyjne w tej samej sprawie albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że postępowanie egzekucyjne w administracji (jako poniekąd oderwane od regulacji wynikających z k.p.a.) nie może takiej innej przyczyny stanowić. Podobnie decyzja administracyjna poprzedzająca zainicjowanie postępowania egzekucyjnego, jak również całe postępowanie administracyjne, merytorycznie nie obejmowały swoim zakresem kwestii dotyczącej rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej uchylenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. W myśl art. 61a § 1 k.p.a., będącego prawną podstawą zaskarżonego postanowienia, gdy żądanie wszczęcia postepowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą zaś - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, jednak z wykładni systemowej i celowościowej powołanej normy prawnej jednoznacznie wynika, że należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło już rozstrzygnięcie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Organy nadzoru budowlanego zasadnie przyjęły wystąpienie przeszkody do wszczęcia na wniosek A. P. postępowania w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego budynku położonego przy ul. [...] w L.. Przeszkodę tę stanowi okoliczność, że stan techniczny tego budynku był już przedmiotem postępowania przed organem nadzoru budowlanego, który decyzją z dnia 15 czerwca 2012 r., znak: [...], wydaną na podstawie 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowalnego, nakazał współwłaścicielom (z wyłączeniem J. S.) usunąć wymienione w tej decyzji nieprawidłowości dotyczące stanu technicznego budynku. Powyższa decyzja stała się ostateczna, jednak – jak wynika z akt sprawy – nie została przez obowiązanych wykonana, stąd nałożone w niej obowiązki są obecnie przedmiotem postępowania egzekucyjnego. Reasumując, w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja administracyjna, w której nakazano usunięcie tych nieprawidłowości stanu technicznego przedmiotowego budynku, które wymieniła skarżąca we wniosku z dnia 15 kwietnia 2015 r. o wszczęcie postępowania dotyczącego stanu technicznego tego budynku. Aktualnie – wobec niewykonania nałożonych tą decyzją obowiązków przez współwłaścicieli budynku – toczy się postepowanie mające na celu przymusowe wyegzekwowanie ich wykonania. Skoro zatem postępowanie, którego wszczęcia domagała się skarżąca, dotyczy tego samego przedmiotu, co do którego rozstrzygnięto już ostateczną decyzją administracyjną, zachodzi przeszkoda do wszczęcia tego postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Nie sposób zatem uznać, że organy obu instancji naruszyły dyspozycję tego przepisu. W konsekwencji powyższego za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 61 § 1 k.p.a., a także naruszenia art. 67 w związku z art. 61 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie. Wymaga ponadto podkreślenia, że jeżeli na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Mając na uwadze powyższe, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).