II OSK 2342/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędzia del. WSA Paweł Groński po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 1062/15 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia budowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu do zamiaru budowy. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Starosta Poznański na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 i ust. 5 oraz art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym), a nadto art. 104 § 1 K.p.a. wniósł sprzeciw do zamiaru budowy przez R. P. wolno stojącego budynku rekreacji indywidualnej do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35 m2, na działce nr ewid. [...]. Starosta wskazał na uzyskaną informację, że w stosunku do wnioskodawcy toczy się postępowanie egzekucyjne w sprawie rozbiórki budynku altany z płyty obornickiej o wymiarach 7,15 x 5,00 m, zlokalizowanego na objętej inwestycją działce, zaś przeprowadzona kontrola potwierdziła niewykonanie powyższego obowiązku. W związku z powyższym należało wnieść sprzeciw. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Wojewoda Wielkopolski – po rozpatrzeniu odwołania R. P.– na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części dyspozytywnej, przywołującej podstawę prawną art. 30 ust. 6 pkt 2 oraz ust. 5, art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego i w to miejsce przywołał jako podstawę prawną art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego; w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy. Zdaniem Wojewody najistotniejszy w przedmiotowej sprawie jest fakt, iż na omawianym terenie obowiązuje uchwała nr XLII/428/2014 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 27 marca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Biskupice, gmina Pobiedziska (Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 3108 – zwanej dalej Planem), zgodnie z którą działka nr [...] została oznaczona symbolem 64MN, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Odwołując się do § 14 pkt 1 i 4 Planu, Wojewoda stwierdził, że ww. teren został przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Tym samym nie przewiduje się na nim rekreacji indywidualnej, a więc zgłoszenie zamiaru budowy budynku rekreacji indywidualnej do okresowego wypoczynku narusza ustalenia Planu. Wniesienie sprzeciwu jest zatem zasadne w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się natomiast do podstawy prawnej przywołanej w decyzji Starosty, tj. art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, Wojewoda wyjaśnił, że przepis ten należy odczytywać jako wyjątek od zasady zawartej w art. 35 ust. 4, który nie może być interpretowany rozszerzająco. Wobec tego, że nie ma on zastosowania w sprawie, uzasadniało to uchylenie zaskarżonej decyzji w części dyspozytywnej, aczkolwiek zgłoszenie sprzeciwu było zasadne z powodu niezgodności zamierzonej inwestycji z Planem. Skargę na powyższą decyzję złożył R. P., zarzucając jej nieuwzględnienie w niej stanu faktycznego sprawy i wadliwą interpretację Plan oraz wnosząc o jej uchylenie w części, w której utrzymano w mocy decyzję Starosty i o uchylenie tej ostatniej decyzji w całości, a także o umożliwienie realizacji inwestycji. Wskazując na fakt zaskarżenia Planu, skarżący stwierdził, że nie można bezwzględnie stosować jego regulacji, ponieważ został on zaskarżony i brak jest ostatecznego rozstrzygnięcia sądu. Ponadto zapis Planu o dopuszczalności realizacji jednego budynku mieszkalnego nie wyklucza postawienia obiektu objętego zgłoszeniem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie skarżący wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu prawomocnego zakończenia sprawy ze skargi na Plan. Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania, uznając, że nie występuje zagadnienie prejudycjalne, o jakim mowa w art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – zwanej dalej P.p.s.a.). Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że termin do wniesienia sprzeciwu o jakim mowa w art. 30 ust. 5 zdanie drugie Prawa budowlanego został zachowany. Wojewoda nie wniósł bowiem "własnego" sprzeciwu, a jedynie zmodyfikował podstawę prawną sprzeciwu wniesionego w terminie przez Starostę. Wskazując z kolei na materialnoprawną podstawę sprzeciwu (art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego), Sąd podzielił stanowisko organu, że zamierzona inwestycja narusza ustalenia obowiązującego Planu (§ 14 pkt 1 i 4), który nie przewiduje budowy budynków rekreacji indywidualnej. Nie ulega wątpliwości, że "budynki mieszkalne", "budynki gospodarcze i garaże" oraz "budynki rekreacji indywidualnej", to odrębne kategorie budynków, czego dowodzi choćby zestawienie przepisów art. 29 ust. 1 pkt 1a, pkt 2 oraz pkt 2a Prawa budowlanego. Nadto zdaniem Sądu znowelizowany przepis art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego nie może być rozumiany jako dopuszczający taką zabudowę na każdej działce budowlanej, a jedynie jako ustalający swoisty "normatyw" budynków rekreacji indywidualnej dla działek, na których tego rodzaju zabudowa została dopuszczona np. w odnośnych przepisach planu miejscowego. Ponieważ Plan nie przewiduje dla terenu 64MN możliwości zabudowy budynkami rekreacji indywidualnej, dlatego przepis ten w ogóle nie znajduje tu zastosowania. Przeszkody w realizacji inwestycji nie stanowi fakt, iż na działce skarżącego znajduje się już budynek mieszkalny jednorodzinny, który w myśl § 14 pkt 1 Planu może być tylko jeden taki na działce, lecz okoliczność, że Plan nie dopuszcza na tym terenie realizacji budynków rekreacji indywidualnej. Odnośnie faktu zaskarżenia uchwały wprowadzającej Plan, która na obecnym etapie oczekuje na rozpoznanie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2015 r. oddalającego skargę na tę uchwałę (sygn. akt IV SA/Po 987/14), Sąd pierwszej instancji uznał, że nie stanowi on kwestii prejudycjalnej i w żaden sposób nie wpływa na dopuszczalność oraz sposób rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej sprawy. Dopóki bowiem dany akt prawa miejscowego nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego obowiązuje i może stanowić podstawę prawną dla decyzji administracyjnych. Stanu tego nie zmienia sam fakt jego zaskarżenia. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wynagrodzenie dla pełnomocnika przyznano na podstawie art. 250 § 1 tej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. P., zaskarżając go w części, tj. w pkt 1, w którym Sąd zawarł rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 14 pkt 1 Planu przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że budowa obiektu zgłoszonego przez skarżącego narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w rozumieniu powołanych wyżej przepisów. Ponadto, na podstawie art. 191 P.p.s.a. skarżący zaskarżył postanowienie Sądu pierwszej instancji odmawiające zawieszenia przedmiotowego postępowania, zarzucając mu naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i wniósł o jego rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na to, iż rzeczone postanowienie miało wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, w każdym zaś przypadku o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w postępowaniu odwoławczym z urzędu, które to koszty nie zostały opłacone nawet w części. Skarżący oświadczył też, iż zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przywołanych w zarzucie przepisów, uznając, iż zgłoszona budowa budynku naruszyłaby ustalenia Planu. Nadto skarżący stwierdził, że w przypadku uchylenia Planu przez Naczelny Sąd Administracyjny dojdzie do radykalnej zmiany stanu prawnego w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić należało, że jedyny problem ujawniony na tle niniejszej sprawy dotyczył zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie funkcji określonej w tym Planie. Tylko bowiem ta kwestia stanowiła podstawę prawną zgłoszenia w sprawie sprzeciwu w drodze modyfikacji decyzji przez organ odwoławczy i była przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji oraz została objęta zarzutami przedstawionymi we wniesionej skardze kasacyjnej. Analizując powyższe zagadnienie, stwierdzić trzeba, że zgodnie z § 14 ust. 1 Planu dla terenów zabudowy jednorodzinnej, na których znajduje się działka objęta planowanymi do wykonania robotami budowlanymi, ustalony sposób zagospodarowania terenu obejmował: lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolno stojącej z dopuszczeniem realizacji wyłącznie jednego budynku mieszkalnego na każdej z działek budowlanych. Jednocześnie w ust. 4 analizowanego przepisu dopuszczono lokalizację budynków gospodarczych i garaży dobudowanych do budynków mieszkalnych, lub wolnostojących o maksymalnej powierzchni zabudowy 50 m2. Zauważyć trzeba, że wszystkie te obiekty zostały zdefiniowane przez ustawodawcę w przepisach prawa: "budynek mieszkalny jednorodzinny" w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, "budynek gospodarczy" w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) oraz pośrednio "garaż" w rozdziale 10 tego rozporządzenia, między innymi w jego § 102. Istotne również pozostaje to, że zdefiniowane zostało pojęcie "budynku rekreacji indywidualnej" (§ 3 pkt 7 ww. rozporządzenia), przez które należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Wskazując na zakres prac do wykonania w rozpoznawanej sprawie, inwestor posłużył się opisem robót przedstawionym w art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego, zgłaszając zamiar budowy "wolno stojącego budynku parterowego przeznaczonego do rekreacji indywidualnej, do okresowego wypoczynku do 35 kwadratowych (...)". Trafnie stwierdzono w skarżonym wyroku, iż wszystkie te obiekty, a więc "budynki mieszkalne", "budynki gospodarcze i garaże" oraz "budynki rekreacji indywidualnej", to odrębne kategorie budynków, czego dowodzi choćby zestawienie przepisów art. 29 ust. 1 pkt 1a, pkt 2 oraz pkt 2a Prawa budowlanego. Podzielić też należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż znowelizowany przepis art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego nie może być rozumiany jako dopuszczający taką, jaka została objęta analizowanym zgłoszeniem zabudowę na każdej działce budowlanej, a jedynie jako ustalający swoisty "normatyw" budynków rekreacji indywidualnej dla działek, na których tego rodzaju zabudowa została dopuszczona np. w odnośnych przepisach planu miejscowego. Wbrew odmiennym wywodom zaprezentowanym we wniesionej kasacji analizowany Plan w odniesieniu do terenu 64 MN, obejmującego nieruchomość R. P. dopuszcza budowę ściśle określonych obiektów, a więc jednego budynku mieszkalnego, budynków gospodarczych i garaży. Plan powyższy nie przewiduje natomiast realizacji jakichkolwiek "innych budynków o małej powierzchni", jak stwierdził to autor wniesionej kasacji. W świetle powyższych rozważań, zasadnie przyjął zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji w kontrolowanym wyroku, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych jak określono to we wniosku pozostawało w sprzeczności z § 14 Planu. Z tych też przyczyn jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 14 pkt 1 Planu zgłoszony w rozpoznawanej kasacji. Nie można było również podzielić zarzutu naruszenia art. 191 w związku z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., bowiem słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że wynik niniejszej sprawy nie zależy od zakończenia postępowania w sprawie wszczętej ze skargi na analizowany również w niniejszej sprawie Plan. Niezależnie od powyższego skarżący nie wykazałby również związku przyczynowo – skutkowego tego naruszenia, gdyż jak wiadomo Sądowi z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2017 r. oddalił skargę kasacyjną w sprawie o sygn. akt II OSK 1730/15. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnośnie wniosku pełnomocnika skarżącego o przyznanie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) wskazać należało, że jest ono przyznawane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.