II SAB/Lu 188/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 marca 2016 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w L. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do załatwienia wniosku Fundacji [...] w L. z dnia 7 września 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz Fundacji [...] w L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. We wniosku z dnia [...]., przekazanym drogą elektroniczną do Przewodniczącego Rady Miasta L., F. W. wniosła o udostępnienie kopii opinii radców prawnych dotyczących możliwości powoływania radnych do komisji rozwiązywania Problemów Alkoholowych, w których wspomniał w wypowiedzi dla Gazety Wyborczej znajdującej się na podanej we wniosku stronie internetowej. Odpowiadając na wniosek Przewodniczący Rady wyjaśnił, że w wypowiedzi dla gazety miał na myśli opinie, dotyczące dwóch radnych, w których przeprowadzono analizę norm prawnych zawartych w art. 24e , 24d i 24f ustawy o samorządzie gminnym. Zaznaczył, że nie jest w ich posiadaniu, ponieważ obsługę Rady i jej organów zapewnia właściwa komórka organizacyjna Urzędu Miasta L., którą jest Biuro Rady Miasta L.. Z wnioskiem o udostępnienie informacji należy zatem zwrócić się do Prezydenta Miasta. Wobec powyższego Fundacja w dniu [...]. wniosła o udostępnienie wspomnianej informacji do Prezydenta Miasta. Pismem z dnia [...]. Dyrektor Biura Rady Miasta odmówiła udostępnienia informacji wskazując, że w rozumieniu ustawy z dnia [...]. o dostępie do informacji publicznej nie jest to informacja publiczna. Powołując się na orzecznictwo organ wskazał, że za taką informację należy uznać informacje wytworzone przez władze publiczne, a także inny osoby i podmioty, które władze tę realizują lub gospodarują mieniem publicznym, jak również odnoszące się do tych władz, osób i innych podmiotów niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Według organu wskazana wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się na treści art. 61 Konstytucji RP wskazującego jako kryterium działalność organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Żądane opinie nie odnoszą się jednak do żadnej z tych kategorii. Z przepisów ustawy z dnia [...]. o samorządzie gminnym nie można wywieść, że radny jest podmiotem sprawującym władzę publiczną, bądź wykonującym zadania publiczne. Nie sprawuje władzy publicznej, ponieważ nie ma ustawowego prawa egzekucji określonych zadań i celów. Nie wykonuje także zadań publicznych, stanowią je bowiem każde działania administracji realizowane na podstawie przepisów. Radny nie wchodzi w skład administracji publicznej rozumianej jako struktury organizacyjne państwa. Jest swoistym reprezentantem mieszkańców danej gminy oraz realizuje program w trakcie wykonywania powierzonego mu mandatu. W ocenie organu nie jest też osobą pełniącą funkcje publiczne. Racjonalne rozumienie tego pojęcia nie może prowadzić do utożsamienia z pojęciem funkcjonariusza publicznego, jakim posługuje się art. 115 § 13 k.k., ani nie może obejmować wszelkie inne osoby zajmujące stanowiska pozostające choćby w jakimkolwiek związku z zadaniami publicznymi. W tym względzie należy odwołać się do ustawy z dnia [...]. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przesz osoby pełniące funkcje publiczne ( Dz. U z 2006r. Nr [...], poz. 1584 ze zmianami ). W odniesieniu do pracowników samorządowych ustawa jako pełniących funkcje publiczne wskazuje wójtów ( burmistrzów, prezydentów), ich zastępców, skarbników gmin, sekretarzy gmin, kierowników jednostek organizacyjnych gminy, osoby zarządzające i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi oraz inne osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu wójta ( burmistrza, prezydenta). Zatem żądane opinie prawne, w kontekście opisanych w nich stanów faktycznych, odnoszą się do kwestii sprawowania mandatu przez radnego, nie odnoszą się natomiast do organów władzy publicznej lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, ani do osób pełniących funkcje publiczne. Opinie zostały sporządzone na wniosek radnych i nie zostały wykorzystane w procesie decyzyjnym organu władzy publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Fundacja wniosła o zobowiązanie Prezydenta do rozpoznania jej wniosku i stwierdzenie, że nie rozpoznanie wniosku miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jej zdaniem nie ulega bowiem watpliwości, ze zarówno on jak i radni Rady Miasta L. zaliczają się do władzy publicznej , czego potwierdzenie znajduje się w ustawie o samorządzie gminnym. Organ umyślnie zwlekał z przekazaniem informacji do ostatniego możliwego terminu, pomimo, że powinien udostępnić informacje niezwłocznie. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie, a w razie nieuwzględnienia wniosku o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że zgodnie z art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Odpowiedź na wniosek z dnia [...]. skarżący otrzymał w dniu [...]., zatem termin do wniesienia skargi upłynął w dniu [...]. Tymczasem skarga została złożona [...]., zatem z naruszeniem terminu. Organ zaznaczył, że skarżący składał już skargę na jego bezczynność w przedmiocie udzielenia tej samej informacji, która została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...]. z powodu nie uzupełnienia braków formalnych. Odnosząc się do merytorycznego zagadnienia, Prezydent zwrócił uwagę na niejasne uzasadnienie wniosku, który sformułowano bardzo ogólnie i nie podano, jakich konkretnie opinii dotyczy. W tej sytuacji przyjęto, że przedmiotem wniosku są dwie opinie prawne sporządzone na potrzeby dwóch radnych rady Miasta L. wskazanych w piśmie z dnia [...]., które zostały sporządzone przez radcę prawnego zatrudnionego w Urzędzie Miasta L.. W ocenie organu nie oznacza to jednak, że stanowią one informację publiczną, o tym bowiem decyduje cel w jakim opinia została sporządzona. W tym przypadku dotyczyły prowadzenia przez radną działalności gospodarczej, oraz nieobecności radnej na posiedzeniu Komisji Rady Miasta L.. Opinie zostały przekazane radnym, które o nie prosili, kopie natomiast złożono do zasobów dokumentacyjnych. Nie były zatem sporządzane na potrzeby jakiegokolwiek postępowania związanego z kompetencjami rady Miasta. Nie byłyby sporządzane dla Prezydenta [...], ani dla Rady Miasta, a dla konkretnych radnych w ich indywidualnych sprawach . Prezydent zwrócił uwagę, że radni mogą zwraca się o opinie prawne w sprawach zagadnień prawnych, które dotyczą ich mandatu. Bez względu na motywy jakimi kierowali się radni występując o opinie nie były one w żaden sposób wykorzystane, albo sporządzone na potrzeby jakiegokolwiek postępowania administracyjnego lub jakiejkolwiek innej procedury prawnej. Ich zawartość nie została użyta, czy wykorzystana w realizowaniu zadań publicznych, nie odnosi się do niego bezpośrednio, ani też nie wiąże się w żaden sposób ze sferą faktów zaistniałych po jego stronie. Tym samym nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu. Utrwalony jest także pogląd, według którego wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania, czyli swego rodzaju opinia prawna nie stanowi informacji publicznej. Ponownie podkreślono, że radny nie jest organem gminy, jest natomiast funkcjonariuszem publicznym. Nie można jednak utożsamiać go z osobą pełniącą funkcje publiczną. Skoro natomiast żądana informacja nie stanowi informacji publicznej nie miał on obowiązku jej udzielenia, nie ma zatem podstaw do uznania stanu jego bezczynności. Prezydent wskazał, że wprawdzie w ramach obowiązku utrzymywania przez radnego więzi z wyborcami mieści się również obowiązek informowania ich o sprawach gminy, jednak realizacja tego prawa realizowana jest na gruncie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a nie w trybie przepisów o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie jest przede wszystkim uzasadniony wniosek o odrzuceniu skargi z powodu naruszenia określonego w art. 53 ust.1 ustawy z dnia [...]. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) terminu do jej wniesienia. Zauważyć należy, ze wspomniana ustawa wiąże termin do wniesienia skargi z zaskarżeniem określonych aktów i czynności. Artykuł 53 § 1 wprowadza termin do wniesienia skargi na rozstrzygnięcia (decyzje, postanowienia i inne akty), które są doręczane stronie, natomiast art. 53 § 2 określa terminy do wniesienia skargi w odniesieniu do aktów i czynności, których zaskarżenie do sądu administracyjnego ustawa uzależnia od uprzedniego wezwania na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa. Termin do wniesienia skargi jest zatem powiązany z aktem lub czynnością, które strona zaskarża do sądu administracyjnego, ponieważ celem wprowadzenia terminu jest ustabilizowanie sytuacji prawnej, której dotyczy akt lub czynność, przez przesądzenie, że stały się one "prawomocne". Inaczej natomiast należy ocenić bezczynność organu, tak jak w rozpoznawanej sprawie, która stwarza stan, w którym wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczone terminem. Oznacza to, że terminy do wniesienia skargi, ustalone w art. 53 P.p.s.a., nie mają zastosowania do skargi na bezczynność organu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r., sygn. akt I OSK 685/10). Wniesienie skargi w tym przypadku możliwe jest aż do czasu załatwienia sprawy przez organ. Co więcej, skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W orzecznictwie od dawna wypracowany jest pogląd, zgodnie z którym w przypadku, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, np. art. 37 kpa, art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia [...] r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Skoro przepisy ustawy z dnia [...] r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) nie przewidują w tym zakresie żadnych szczegółowych rozwiązań uznaje się, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa ( wyroki NSA z dnia [...]. I OSK 678/11, [...] r., sygn. akt I OSK 601/05 , postanowienia NSA z dnia [...]. I OSK 462/10 i [...]. I OSK 262/08 wszystkie opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Podzielić nie można także pozostałych argumentów organu, mających jego zdaniem przemawiać za oddaleniem skargi. Stosownie do art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia [...]. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U Nr [...], poz. 1198 ze zmianami ) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Zarówno orzecznictwo, jak i doktryna prawnicza biorąc pod uwagę nader ogólnikowe sformułowanie tego przepisu przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia informacja publiczna. Wykładnia ta uwzględnia zasadę "prawa do informacji" zawartą w art. 61 Konstytucji, zgodnie z którą prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej . Oznacza to, stosowanie w odniesieniu do tej ustawy takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzeniu, a nie zawężeniu obowiązku informacyjnego. Uważa się zatem, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią, zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. Kryterium decydującym o udostępnieniu poszczególnych dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ich autorstwo, tylko przesądzenie, że służą one realizowaniu zadań publicznych i zostały wytworzone na zlecenie organów administracji publicznej, przy czym informacja publiczna dotyczy sfery faktów (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: [...] r., I OSK 667/11; [...] r., I OSK 1774/10; [...] r., I OSK 315/08; [...] r., I OSK 517/06). Rację ma natomiast organ dowodząc, że nie wszystkie opinie, czy ekspertyzy, sporządzone przez organ administracji publicznej bądź na zlecenie organów administracji publicznej, stanowią informację publiczną. Takiego waloru nie można przypisać opinii prawnej sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje. W drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest bowiem pozyskiwanie informacji, co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz" wyd. 2, LexisNexis, W. 2012, str. 119). Również w orzecznictwie uważa się, że o zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim została opracowana ( wyroki NSA z dnia [...] r.. I OSK 89/09 , [...]. I OSK 2267/12 i [...]. I OSK 1855/10 wszystkie publ. w CBOIS). Warunki informacji publicznej spełniają opinie prawne sporządzone przez pracowników organu na zlecenie radnych, dotyczące wykonywania przez nich mandatu. Wbrew bowiem przekonaniu organu radnego należy zaliczyć do osób pełniących funkcję publiczną. W wyroku z dnia [...]. SK 43/05 ( OTK-A 2008/4/57 ) Trybunał Konstytucyjny uznał, że osobą pełniącą funkcje publiczną, o której mowa w wyroku, jest osoba, która pełni funkcję, piastuje stanowisko albo wykonuje zawód, z którymi wiąże się wykonywanie zadań władzy publicznej (tzn. podejmowanie wpływających na sytuację innych osób czynności, opartych na wyraźnie wskazanej podstawie prawnej, albo chociaż uczestniczenie w tych czynnościach, np. poprzez ich przygotowanie) lub gospodarowanie mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Spośród tego zakresu wykluczone są natomiast takie stanowiska, choćby nawet były zajmowane w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Trybunał zwrócił uwagę na treść art. 115 § 19 kodeksu karnego, zgodnie z którym osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą [...] umowę międzynarodową. Jak zaś stanowi art. 115 § 13 k.k. pkt.1 k.k funkcjonariuszem publicznym jest m.in. radny. Według Trybunału zakres podmiotów objętych kodeksowym pojęciem osoby pełniącej funkcję publiczną jest taki sam jak ten, który wynika z identycznie brzmiącego, ale mającego konstytucyjną rangę pojęcia. Do powyższego stanowiska nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8lipca 2015r. ( I OSK 1530/14 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ), chociaż uznał, że katalog z art. 115 § 13 kodeksu karnego ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia [...] r. ( K 17/05 OTK 2006/3/30 ), NSA zaznaczył, ze pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną jest ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się do ich wypełniania. Bez wątpienia opinie służyły załatwieniu konkretnej sprawy gminy, skoro dotyczyły osób pełniących funkcje publiczne i miały ścisły związek z zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania organu gminy, zatem ich treść stanowi informację publiczną. Dotyczą bowiem sfery faktów publicznych i tworzą, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych. Takie stanowisko nie przesądza jeszcze o obowiązku udostępnienia przedmiotowej informacji (organ ma rozpatrzyć wniosek skarżącego bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie). Podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mogą ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych (art. 5 ustawy) np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednak jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy). Niezałatwienie sprawy oznacza jednak, że Prezydent Miasta pozostaje w bezczynności. Stan ten bowiem może zachodzić wówczas, gdy w prawnie określonym terminie właściwy organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym lub nie podjął wymaganej czynności. Nie ma natomiast podstaw do uznania, że bezczynność miała charakter rażący. Organ poinformował bowiem skarżącego w terminie o podstawie odmowy udostępnienia informacji. Nawet jeśli dokonana ocena wniosku nie była właściwa, to nie można przypisać mu celowego unikania udzielenia odpowiedzi czy pozorności w dokonywanej czynności. Z tych powodów na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia [...]. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało zobowiązać Prezydenta Miasta do załatwienia wniosku Fundacji o udostępnienie informacji publicznej. Na podstawie art. 149 § 1a cyt. ustawy orzekł o braku podstaw do stwierdzenia rażącej bezczynności organu. O kosztach orzeczono na podstawie jej art. 200 w związku z art. 205 § 1.