I OSK 2200/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2260/13 w sprawie ze skargi T.M. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej 1) oddala skargę kasacyjną 2) zasądza od T.M. na rzecz Prezesa Agencji Mienia Wojskowego kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2260/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.M. na decyzje Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Bydgoszczy, odmówił T.M. wypłaty odprawy mieszkaniowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskujący z dniem 8 listopada 1989 r. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej. W dniu 19 listopada 2010 r. złożył on wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej, w którym wskazał, że zajmuje lokal mieszkalny w L., będący w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. W odpowiedzi organ poinformował wnioskodawcę, że przedmiotowy wniosek nie może zostać pozytywnie rozpatrzony z uwagi na fakt, iż instytucja odprawy mieszkaniowej obowiązuje od 1 lipca 2004 r., zaś wnioskujący zwolniony został z zawodowej służby wojskowej przed tą datą. Ponadto w dniu 10 sierpnia 2012 r. z byłą żoną wnioskodawcy została zawarta umowa najmu lokalu mieszkalnego położonego w L. [...] nr A. Zainteresowany zaś w dniu 18 sierpnia 2012 r. zwolnił lokal mieszkalny w L. [...] nr B. Następnie pismem z dnia 21 listopada 2012 r. wystąpił o wydanie decyzji w sprawie odprawy mieszkaniowej. Odmawiając wypłaty odprawy organ ponownie wskazał, że obowiązujące w dacie zakończenia przez stronę zawodowej służby wojskowej przepisy nie przewidywały wypłaty odprawy mieszkaniowej. Ponadto uwzględniając fakt, iż zainteresowany do 30 czerwca 2004 r. nie złożył wniosku o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, nie spełnia on również przesłanek określonych w art. 17 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143, dalej ustawa o zmianie) do wypłaty odprawy mieszkaniowej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T.M. zarzucając organowi naruszenie art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm., dalej ustawa o zakwaterowaniu) oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poprzez odmowę przyznania mu odprawy mieszkaniowej. Podniósł też, że okoliczność zajmowania lokalu mieszkalnego jest bez znaczenia dla sprawy, ponieważ nie był on zajmowany na podstawie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Zaskarżona decyzją, na postawie art. 13 ust. 7 i 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że odprawa mieszkaniowa jest świadczeniem wypłacanym żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, pod warunkiem spełniania określonych wymogów. Podkreślił, że, w dniu wejścia w życie przepisów ustawy, tj. 1 lipca 2010 r., jak i w dniu wszczęcia postępowania (15 listopada 2010 r.) wnioskujący nie był już żołnierzem zawodowym, lecz od 21 lat emerytem wojskowym. Nie można zatem przyjąć, iż zainteresowany był zwalniany z zawodowej służby wojskowej. W okresie przed wprowadzeniem odprawy mieszkaniowej osoby uprawnione mogły ubiegać się o realizację innych uprawnień pieniężnych, tj. do 31 grudnia 1995 r. pomocy finansowej wypłacanej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej, natomiast od 1 stycznia 1996 r. do 30 czerwca 2004 r. ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Zdaniem organu użyte w art. 23 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu określenie "zwalniany" znaczy, że ma on zastosowanie do żołnierzy służby stałej zwalnianych z zawodowej służby wojskowej poczynając od dnia 1 lipca 2004 r. Zatem decydujące znaczenie dla uprawnień żołnierza do odprawy mieszkaniowej ma stan istniejący w chwili zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej. Żołnierze zwolnieni przed 1 lipca 2004 r. nie nabywają prawa do odprawy mieszkaniowej z zastrzeżeniem sytuacji, o których mowa w przepisie art. 17 ustawy o zmianie, tj. w przypadku złożenia przez nich do dnia 30 czerwca 2004 r. wniosku o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego. Organ zaznaczył, że w niniejszej sprawie wniosek taki nie został przez skarżącego złożony. Ponadto organ wskazał, iż chybiona jest sugestia skarżącego, że fakt zajmowania lokalu nie ma wpływu na prawo do wypłaty odprawy mieszkaniowej. Wprost przeciwnie ma wpływ na prawo do wypłaty odprawy mieszkaniowej, bowiem świadczenie to nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu zajmującemu lokal mieszkalny. Przepisy dotyczące odprawy mieszkaniowej odnoszą się do sytuacji, gdy żołnierz, który skończył służbę wojskową, nie może zajmować danego lokalu ze względu na przeznaczenie tego lokalu do zakwaterowania przez innego żołnierza. Skargę na powyższa decyzję wniósł T.M., zarzucając organowi dokonanie błędnej wykładni art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o zakwaterowaniu poprzez przyjęcie, że żołnierzowi zawodowemu, który został zwolniony ze służby po dacie 1 lipca 2004 r. i zamieszkuje w kwaterze wedle stanu prawnego na dzień 30 czerwca 2010 r., nie wypłaca się odprawy mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że realizacja prawa do odprawy mieszkaniowej nie następuje ex lege, a osoba uprawniona w celu uzyskania odprawy zobowiązana jest złożyć wniosek. Na wnioskowy charakter sprawy o wypłatę odprawy wskazuje treść art. 47 ustawy o zakwaterowaniu. W rozpoznawanej sprawie skarżący wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej złożył w dniu 19 listopada 2010r., po 21 latach od dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, które nastąpiło dnia 8 listopada 1989 r. Zdaniem tego Sądu, odmawiając wypłaty odprawy mieszkaniowej, organy obu instancji dokonały właściwej wykładni powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisów art. 23 ust. 1 i art. 47 ustawy o zakwaterowaniu. Sąd podzielił stanowisko organów w niniejszej sprawie, że art. 23 ust. 1, w brzmieniu ustalonym ustawą o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z dnia 22 stycznia 2010 r., ma zastosowanie do żołnierzy służby stałej zwalnianych z zawodowej służby wojskowej poczynając od dnia 1 lipca 2004 r. W konsekwencji żołnierze zwolnieni przed tym dniem, nie nabywają prawa do odprawy mieszkaniowej z zastrzeżeniem sytuacji, o których mowa w art. 17 ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu, który to wyjątek w przedmiotowej sprawie nie występuje. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T.M. zaskarżając go w całości, domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy zakwaterowaniu polegającą na przyjęciu, "iż żołnierzowi zawodowemu, który został zwolniony ze służby po dacie 1 lipca 2004 roku, który zamieszkuje w kwaterze wedle stanu prawnego na dzień 30 czerwca 2010 roku, albowiem w tym stanie prawnym przydzielono mu kwaterę, nie wypłaca się odprawy mieszkaniowej". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawi spełnione zostały wszelkie ustawowe warunki dotyczące przyznania i wypłaty świadczenia, bowiem nastąpiło zwolnienie skarżącego ze służby wojskowej oraz nabył on z dniem 30 listopada 2010 r. uprawnienia emerytalne. Dopiero moment ich łącznego spełnienia ( 30 listopada 20110 r.) jest miarodajny do oceny możliwości przyznania uprawnienia. Mimo to skarżącemu odmówiono wypłaty odprawy mieszkaniowej. Ponadto wskazano, że w chwili przydziału lokalu, był on kwaterą, o czym świadczy zapis zawarty w decyzji, iż przydział lokalu następuje na czas pełnienia obowiązków na zajmowanym stanowisku służbowym. Zatem w stanie prawnym, w którym dokonano przydziału, spełniał on warunki określone w art. 1a pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Zmiana zaś tej definicji dokonana w następstwie zmiany przepisów nie może mieć znaczenia. Skarżącemu przydzielono kwaterę i zajmowany lokal mieszkalny zachował swój status do końca pełnienia przez niego służby. Zatem w chwili zwolnienia ze służby, był on osobą zajmującą kwaterę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie, wskazując ponownie że art. 23 ustawy o zakwaterowaniu wzeszedł w życie z dniem 1 lipca 2004 r. i ma zastosowanie do żołnierzy zwolnionych po tej dacie. Wyjątek od tej zasady określony został w art. 17 ustawy o zmianie, ale z akt sprawy nie wynika żeby skarżący należał do grona osób o których mowa w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organów obydwu instancji, zgodnie z którym skarżący nie jest uprawniony do uzyskania odprawy mieszkaniowej na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367). Przede wszystkim wskazano, że instytucja prawna jaką jest odprawa mieszkaniowa została wprowadzona od 1 lipca 2004 r. W świetle wymienionego przepisu oraz regulacji obowiązującej od 1 lipca 2004 r. do 1 lipca 2010 r., uprawnienie do odprawy mieszkaniowej nabywali żołnierze zwalniani z zawodowej służby wojskowej, poczynając od 1 lipca 2004 r. Ten warunek nie uległ zmianie po 1 lipca 2010 r. Zgodnie z aktualnym brzmieniem przepisu art. 23 ustawy o zakwaterowaniu odprawa mieszkaniowa jest świadczeniem wypłacanym żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, co oznacza, że decydujące znaczenie ma stan istniejący w chwili zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Zdaniem organów orzekających w sprawie warunkiem koniecznym nabycia uprawnień do odprawy mieszkaniowej jest zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej w dacie obowiązywania przepisów o odprawie mieszkaniowej. Jak wskazano w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji, podstawą odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej był fakt zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej w dniu 8 listopada 1989 r. Jak ustalił Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Bydgoszczy, a czego nie podważał skarżący w postępowaniu administracyjnym skarżący z dniem następnym po zwolnieniu ze służby wojskowej, tj. 9 listopada 1989 r. skarżący nabył uprawnienie do emerytury wojskowej. Uwzględniając taki właśnie stan faktyczny sprawy, Sąd Wojewódzki ocenił jako zgodne z prawem rozstrzygnięcie o odmowie wypłaty wnioskowanego świadczenia. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę orzeczeń podjętych w sprawie. Zarzut kasacyjny odnosi się wyłącznie do naruszenia prawa materialnego, a konkretnie art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W tym miejscu zaznaczyć należy, że stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej powinien określić, z którą postacią naruszenia ujętą w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. łączy ten zarzut, oraz wyjaśnić, na czym polega błąd wykładni prawa albo jego niewłaściwe zastosowanie. Przewidziany w art. 176 p.p.s.a. wymóg uzasadnienia podstawy skargi kasacyjnej oznacza, że powinna być w nim zawarta argumentacja prawna mająca wykazać zasadność postawionych zarzutów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zostało podane, na czym polega błędna wykładnia wymienionego przepisu i jaką wykładnię tego przepisu należy uznać za prawidłową. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie przedstawiono w tym zakresie żadnego wywodu prawnego. Zatem na tej płaszczyźnie weryfikacja merytoryczna przez Naczelny Sąd Administracyjny stała się niemożliwa. Z twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej można ewentualnie wywieść, że jej autor kwestionuje ocenę organów obu instancji oraz Sądu Wojewódzkiego w zakresie dokonanej subsumcji. Podnosi bowiem, że "do zwolnienia wnioskodawcy z zawodowej służby wojskowej doszło po 1 lipca 2004 r." a w dniu następnym po zwolnieniu ze służby tj. "30 listopada 2010 r." skarżący nabył prawo do emerytury wojskowej. W oparciu o te okoliczności autor skargi kasacyjnej twierdzi, że wszelkie warunki dotyczące przyznania i wypłaty świadczenia zostały spełnione. Przytoczone twierdzenia nie mogły doprowadzić do podważenia rozstrzygnięć podjętych w niniejszej sprawie, albowiem są całkowicie nieadekwatne do okoliczności wynikających ze stanu faktycznego ustalonego przez organy Agencji i przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Autor skargi kasacyjnej podał, że zwolnienie wnioskodawcy ze służby – nastąpiło "po 1 lipca 2004 r." podczas gdy w kontrolowanych decyzjach organy orzekające wskazały na datę 8 listopada 1989 r. W skardze kasacyjnej podano również inną datę uzyskania przez skarżącego emerytury wojskowej. Podobnie sprzecznie ze stanem faktycznym niniejszej sprawy, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że odmowę przyznania odprawy mieszkaniowej organy uzasadniły faktem wydania wobec wnioskodawcy decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, który nie był kwaterą a taką kwaterą według autora skargi kasacyjnej lokal ten był i nadal jest. Podkreślić należy, że ustalone w decyzjach okoliczności faktyczne nie były podważane ani w odwołaniu, ani w skardze, jak również w skardze kasacyjnej. Powołanie w skardze kasacyjnej okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, całkowicie niezgodnych ze stanem faktycznym sprawy przyjętym w zaskarżonym wyroku, bez postawienia zarzutu błędnych ustaleń faktycznych i w oparciu o te okoliczności, podważanie wykładni prawa materialnego tj. art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych dokonanej przez Sąd, dodatkowo przy faktycznym braku rzeczowego uzasadnienia tego zarzutu kasacyjnego, wyłączało możliwość merytorycznego odniesienia się do niego. W konsekwencji skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.