II GSK 3851/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "F." S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2773/15 w sprawie ze skargi "F." S.A. w W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z [...] kwietnia 2015 r., nr [...]; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz "F." S.A. w W. 1.450 (tysiąc czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2773/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę F. S.A. w W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Przedsiębiorca "F." Sp. z o.o. (obecnie "F." S.A.) w W. (dalej przywoływana jako: F., spółka lub skarżąca) uzyskał zezwolenie Nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W. Specjalnej Strefy Ekonomicznej (dalej: WSSE). Zezwolenie, zmienione decyzją Ministra Gospodarki i Pracy Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. i Ministra Gospodarki Nr [...] z dnia [...] września 2007 r., udzielone zostało do dnia [...] maja 2017 r. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. uzupełnionym pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. przedsiębiorca zwrócił się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o zmianę zezwolenia poprzez nadanie pkt II zezwolenia dotyczącemu terminu obowiązywania zezwolenia następującego brzmienia: "Zezwolenie wygasa z upływem okresu, o którym mowa w § 1 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie wałbrzyskiej specjalnej strefy ekonomicznej (Dz. U. z 2014 r. Nr 555, tekst jednolity z późn. zm.)". Przedsiębiorca argumentował przedmiotowy wniosek konwersją zezwolenia w trybie art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1840 ze zm.; dalej ustawa z 2003 r. ) oraz niewykorzystaniem w pełni limitu przysługującej mu pomocy publicznej w obecnym okresie obowiązywania zezwolenia w związku z kryzysem gospodarczym, który negatywnie wpłynął na poziom osiąganych dochodów i zagroził utrzymaniem niekorzystnej tendencji w latach następnych. Przedsiębiorca wskazał, że istnieje obawa, że w terminie określonym w zezwoleniu nie wykorzysta w pełni limitu przysługującej mu pomocy. Zarządzający strefą pozytywnie zaopiniował wniosek przedsiębiorcy postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Minister Gospodarki – działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 16 ust. 4-6 i art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 282; dalej również jako u.s.s.e.), w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1854; dalej jako ustawa z 2014 r.) – odmówił zmiany zezwolenia. Organ uznał, że wniosek nie mógł być rozpatrzony pozytywnie, ponieważ zamieszczenie w zezwoleniu wnioskowanego zapisu byłoby równoznaczne z wydłużeniem terminu ważności zezwolenia co najmniej do [...] grudnia 2026 r., tj. obecnego końcowego terminu funkcjonowania WSSE, przy czym ewentualne kolejne wydłużenie okresu działania tej strefy powodowałoby automatyczne przedłużenie terminu ważności zezwolenia. Następnie organ wskazał, że na podstawie art. 16 ust. 9 u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. zarządzający strefą zobowiązany był do określenia w treści zezwolenia terminu jego obowiązywania. Nowelizacja u.s.s.e. z dnia 16 listopada 2000 r. (na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz zmianie niektórych ustaw – Dz. U. Nr 117, poz. 1228 ze zm.; dalej ustawa z 2000 r.) wprowadziła zmianę art. 16 i uchyliła obowiązek wpisywania do zezwolenia terminu jego ważności. Niemniej jednak w stosunku do przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie przed nowelizacją tego przepisu, stosuje się przepis w brzmieniu pierwotnym, gdyż zmieniony przepis rozciąga się na stosunki prawne powstałe po wejściu w życie nowelizacji i nie wypowiada się co do zezwoleń wydanych wcześniej. spółka uzyskała zezwolenie w dniu [...] maja 2000 r., a więc pod rządami ustawy przed ww. nowelizacją, czyli w stanie prawnym, w którym okres funkcjonowania WSSE był określony na dzień [...] maja 2017 r. i tylko do tego dnia zezwolenie zachowuje ważność. Zarządzający WSSE, udzielając spółce zezwolenia wskazał ten dzień jako termin ważności zezwolenia i termin ten jest dla spółki wiążący. Zatem spółka w dniu uzyskania zezwolenia nabyła prawo do pomocy publicznej z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej na terenie strefy do dnia [...] maja 2017 r. i może z niej korzystać w okresie ważności zezwolenia z zastrzeżeniem, że spełnione zostaną warunki określone w zezwoleniu. Oznacza to, że datę tę należy również traktować jako warunek udzielenia pomocy publicznej, który nie może zostać zmieniony. Wydłużenie terminu obowiązywania zezwolenia do dnia [...] grudnia 2026 r., tj. do ostatniego dnia funkcjonowania WSSE nie znajduje prawnego uzasadnienia. W u.s.s.e. nie było i nie ma przepisu, który stanowiłby, że zezwolenie wydaje się na okres, na jaki została ustanowiona strefa. Także konwersja zezwolenia w trybie art. 6 ustawy z 2003 r. nie może być przesłanką zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie, ponieważ po dokonaniu zmiany zezwolenia w tym trybie spółkę nie przestały obowiązywać zasady dotyczące udzielenia pomocy publicznej obowiązujące do końca 2001 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Minister Gospodarki utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Organ wskazał, że do spółki zastosowanie ma art. 19 ust. 4 u.s.s.e., w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 118, poz. 746, ze zm.; zwanej dalej ustawą z 2008 r.), zgodnie z którym minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy i po zasięgnięciu opinii Zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym ustalenie korzystniejszych warunków może nastąpić, jeżeli niemożność ich dotrzymania jest spowodowana wykazanymi przez przedsiębiorcę okolicznościami niezależnymi, z zastrzeżeniem, że zmiana nie może dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia. W przedmiotowej sprawie istotne jest, że zezwolenie Nr [...] zostało wydane pod rządami u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym do końca 2000 r., w której art. 16 ust. 9 stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Zatem okres ważności zezwolenia nie musiał być tożsamy z okresem, na jaki ustanowiono strefę. W u.s.s.e. nie było bowiem przepisu, który stanowiłby, że zezwolenie wydaje się na okres, na jaki została ustanowiona strefa. Ustawa z 2000 r., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2001 r. wprowadziła zmianę art. 16 i uchyliła obowiązek wpisywania do zezwolenia terminu jego ważności. Niemniej jednak w stosunku do przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie przed nowelizacją tego przepisu, stosuje się przepis w brzmieniu pierwotnym, gdyż zmieniony przepis rozciąga się na stosunki prawne powstałe po wejściu w życie nowelizacji i ustawodawca nie wypowiada się co do zezwoleń wydanych wcześniej. Skoro w zezwoleniach wydanych przed wejściem w życie ww. nowelizacji u.s.s.e. znajduje się wymagany u.s.s.e. zapis określający termin jego obowiązywania, do zezwoleń tych nie mógł mieć zastosowania przepis art. 19 ust. 1 u.s.s.e. w brzmieniu nadanym tą nowelizacją, ani ustawą z 2003 r., zgodnie z którym zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Spółka uzyskała zezwolenie w stanie prawnym, w którym ostatnim dniem funkcjonowaniu strefy, zgodnie z § 1 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 1997 r. w sprawie ustanowienia wałbrzyskiej specjalnej strefy ekonomicznej (Dz. U. Nr 46, poz. 290 ze zm.) był [...] maja 2017 r., i ten termin jest dla spółki wiążący. Na warunki działalności gospodarczej, jako element zezwolenia na prowadzenie działalności w strefie wskazywał art. 16 ust. 8 u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym do końca 2000 r., natomiast obowiązek określaniu w zezwoleniach terminu ważności zezwolenia wynikał z przepisu art. 16 ust. 9 u.s.s.e. w tym brzmieniu. Po nowelizacji u.s.s.e. z 2000 r. warunki zezwolenia określa art. 16 ust. 2 ustawy, brak w niej natomiast przepisu dającego podstawę prawną do określeniu terminu obowiązywania zezwolenia. Mając na uwadze ochronę praw nabytych przedsiębiorców działających na podstawie zezwoleń wydanych do końca 2000 r. i przepis art. 13 u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym do wejścia w życie ustawy z 2000 r., stanowiący gwarancję niepogorszenia zwolnienia i preferencji w strefach, w ustawie z 2000 r. zmieniającą u.s.s.e. w art. 5 wprowadzono regulację, zgodnie z którą przedsiębiorcy posiadający zezwolenia wydane przed 2001 r. zachowują przez okres ważności zezwolenia prawo do zwolnień i preferencji podatkowych określonych w art. 12 u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym na koniec 2000 r. i stosuje się do nich art. 12-14 i 19 tej ustawy w dotychczasowym brzmieniu. Zatem zmiana zasad korzystania z pomocy publicznej w strefach będąca wynikiem ww. nowelizacji u.s.s.e. nie miała zastosowania do przedsiębiorców działających na podstawie zezwoleń wydanych do końca 2000 r. Do przedsiębiorców małych i średnich stosowane były zasady wynikające z art. 12 w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2000 r, a więc pomoc była limitowana czasowo, a nie kwotowo. Faktu stosowania wobec przedsiębiorców z zezwoleniem wydanych do końca 2000 r. nowych zasad korzystania ze zwolnienia podatkowego nie potwierdza ustawa z 2000 r. Wynika on z art. 5 ustawy z 2003 r., który obowiązuje ex lege, niezależnie od tego, czy przedsiębiorca zmienił zezwolenie w trybie art. 6 tej ustawy. Organ zauważył, że art. 5 ww. ustawy określił nowe zasady korzystania ze wsparcia "strefowego", odwołując się przy tym – w zależności od wielkości przedsiębiorcy – do art. 12 w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. lub w brzmieniu nadanym ustawą z 2003 r., ale nie odnosi się w żaden sposób do terminu ważności zezwolenia, w szczególności nie wskazuje, aby do tych przedsiębiorców miał zastosowanie art. 19 ust. 1 w brzmieniu nadanym po wydaniu tych zezwoleń, niezależnie od okresu ważności zezwolenia wskazanego w samym zezwoleniu. Tym samym nieuzasadnione jest twierdzenie, że z dniem 1 maja 2004 r. (data przystąpienia do Unii Europejskiej) data obowiązywania należącego do spółki zezwolenia Nr [...] wskazana w jego treści stała się ex lege irrelewantna, a zastosowanie zasad określonych w art. 5 ustawy z 2003 r. oznacza także zmianę co do okresu obowiązywania zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji także wskazał, że w dacie wydania przedmiotowego zezwolenia Nr [...] obowiązywał przepis art. 16 ust 9 u.s.s.e., który przewidywał wydawanie zezwoleń na czas oznaczony. Przepis ten został uchylony z dniem 1 stycznia 2001, na podstawie ustawy z 2000 r. Ustawa nowelizująca zawierała art. 5, który stanowił, że w przypadku zezwoleń wydanych przed dniem 1 stycznia 2001 r. zachowane zostają prawa do zwolnień i preferencji w kształcie wynikającym z przepisów w brzmieniu dotychczasowym (tj. na dzień 31 grudnia 2000 r.). W dniu 1 maja 2004 r. (z wyjątkiem art. 6 i 11 oraz 2 i 10) weszła w życie ustawa z 2003 r. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 2003 r. przedsiębiorcy, którzy uzyskali zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r. (a więc np. spółka) mogli wystąpić do właściwego ministra z wnioskiem o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy nowych przepisów. spółka z takim wnioskiem wystąpiła, zatem uprawiona jest do korzystania ze zwolnień podatkowych na zasadach wprowadzonych ustawą z 2003 r., gdyż zmiany w oparciu o art. 6 dotyczyły jedynie zmian podatkowych. Jest to tzw. konwersja zezwolenia. Jak słusznie zauważył organ, nowe zasady udzielania pomocy publicznej w specjalnych strefach ekonomicznych (dalej: sse) limitowanej kwotowo nie objęły wszystkich inwestorów. Do przedsiębiorców małych i średnich stosowane były zasady wynikające z art. 12 w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2000 r., a więc pomoc była limitowana czasowo, a nie kwotowo. Faktu stosowania wobec przedsiębiorców z zezwoleniem wydanych do końca 2000 r. nowych zasad korzystania ze zwolnienia podatkowego nie potwierdza ustawa z 2000 r. Wynika on z art. 5 ustawy z 2003 r., który obowiązuje ex lege, niezależnie od tego, czy przedsiębiorca zmienił zezwolenie w trybie art. 6 tej ustawy z 2003 r. Art. 5 ww. ustawy określił nowe zasady korzystania ze wsparcia "strefowego", odwołując się przy tym – w zależności od wielkości przedsiębiorcy – do art. 12 w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. lub w brzmieniu nadanym ustawą z 2003 r., ale nie odnosi się w żaden sposób do terminu ważności z zezwolenia, w szczególności nie wskazuje, aby do tych przedsiębiorców miał zastosowanie art. 19 ust. 1 w brzmieniu nadanym po wydaniu tych zezwoleń, niezależnie od okresu ważności zezwolenia wskazanego w samym zezwoleniu. Tym samym nieuzasadnione było twierdzenie, że z dniem 1 maja 2004 r. data obowiązywania należącego do spółki zezwolenia Nr [...] wskazana w jego treści stała się ex lege irrelewantna, a zastosowanie zasad określonych w art. 5 ustawy z 2003 r. oznacza także zmianę co do okresu obowiązywania zezwolenia. Art. 5 ustawy z 2000 r. został uchylony z dniem 1 maja 2004 r. mocą ustawy z 2003 r. Wykładnia systemowa art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 2003 r. wskazuje, że zmiana zezwolenia wyłącznie na podstawie art. 6 ust. 1 nie obejmuje wszystkich elementów zezwolenia, a jedynie te z nich, które objęte są zakresem regulacji bezpośrednio zamieszczonej w art. 5 ustawy z 2003 r. i w aktach wykonawczych do tego zakresu regulacji ustawowej; tj. zwolnienie z podatku dochodowego w zakresie ustalonym w art. 12 ustawy w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. i maksymalną dopuszczalną wielkość pomocy publicznej. Natomiast zmiana warunków zezwolenia niewchodzących w ten zakres wymagała wskazania we wniosku, o jakie dodatkowe zmiany wnosi przedsiębiorca. Wnioskiem złożonym również na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z 2003 r. mogło zostać objęte żądanie zmiany warunku zezwolenia dotyczącego czasu jego obowiązywania, polegającej na uchyleniu postanowienia określającego czas obowiązywania tego zezwolenia. Dopuszczalność i zasadność zmiany tego warunku zezwolenia podlegałaby ocenie właściwego organu. Z akt sprawy wynika, że doszło do zmiany zezwolenia na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z 2003 r., ale zmiana ta nie obejmowała czasu obowiązywania zezwolenia. Sąd stwierdził, że opisane wyżej zasady zmiany (konwersji) zezwolenia, które mogły mieć różny zakres (zależnie od treści złożonego wniosku), były dokonywane w procesie stosowania prawa, którego wynikiem była decyzja zmieniająca. Treść tej decyzji przesądzała o zakresie zmian. Ustawodawca zdecydował, że zmiana (konwersja) nie będzie się dokonywała automatycznie w wyniku uzewnętrznienia przez przedsiębiorcę woli zmiany reżimu prawego. Mając na względzie zasady pewności prawa i trwałości decyzji administracyjnej, ustawodawca przyjął tryb zmiany zezwolenia w procesie administracyjnym, ponieważ wynik procesu stosowania prawa uzewnętrzniony w decyzji zmieniającej jednoznacznie formułuje warunki zezwolenia uwzględniając zakres dokonanej zmiany. Dlatego bezpodstawne było stwierdzenie, że zmiana zezwolenia na podstawie art. 6 ustawy z 2003 r. spowodowała zmianę czasu obowiązywania zezwolenia w sposób, który nie znalazł żadnego odzwierciedlenia w decyzji zmieniającej. Wniosek o konwersję zezwolenia można było złożyć do końca 2007 r. Sąd I instancji podkreślił, że zezwolenie skonwertowane nie jest nowym zezwoleniem wydanym po dniu 31 grudnia 2000 r., lecz zezwoleniem sprzed tej daty, które zostało zmienione. W braku przepisu szczególnego nakazującego zastosowanie owych zasad czasowego obowiązywania zezwoleń również do zezwoleń zmienianych, nie ma możliwości zmiany okresu obowiązywania tego zezwolenia. Wprowadzenie od 1 stycznia 2001 r. do u.s.s.e. art. 19 ust. 1, zgodnie z którym zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa, nie oznacza w ocenie Sądu, że wcześniejsze zezwolenia czasowe przeradzają się w zezwolenia wydane na czas obowiązywania strefy. Pełna analiza treści przepisu art. 19 ust. 1 u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2001 r. prowadzi do wniosku, że ma on zastosowanie do zezwoleń wydanych na czas nieoznaczony, wskazując przesłankę wygaśnięcia takich zezwoleń. Wprowadzenie tego przepisu było konieczne dla zachowania zasady pewności obrotu prawego, ponieważ brak takiej regulacji w sytuacji zakończenia bytu prawnego sse mógłby rodzić wątpliwości w zakresie dalszego obowiązywania zezwoleń bezterminowych. Przepis ten nie znajduje natomiast zastosowania do zezwoleń wydanych na czas oznaczony i nie stanowi podstawy zmiany ex lege zezwoleń terminowych a bezterminowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 163 k.p.a. oraz w zw. z art. 16 ust. 4 i art. 19 ust. 4 u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 sierpnia 2008 r. (tj. w brzmieniu obowiązującym spółkę), poprzez wadliwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, tj. oddalenie skargi będące rezultatem przyjęcia, iż brak jest przepisów odrębnych, które pozwalałyby obecnie na zmianę zezwolenia w zakresie terminu jego ważności, podczas gdy prawidłowe działanie doprowadziłoby do stwierdzenia takiej podstawy, a w konsekwencji - do uchylenia zaskarżonej decyzji; Powyższe uchybienie jest istotne, gdyż skutkuje oparciem stanowiska WSA w Warszawie na niewłaściwym brzmieniu przepisu; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 19 ust. 4 u.s.s.e. w brzmieniu aktualnie obowiązującym poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż znowelizowany przepis art. 19 ust. 4 u.s.s.e. w brzmieniu aktualnie obowiązującym ma zastosowanie do sytuacji skarżącej; co skutkowało błędną oceną przesłanek stanowiących podstawę zmiany zezwolenia i przyjęciem, że datę obowiązywania zezwolenia strefowego należy traktować jako warunek udzielenia pomocy publicznej, który nie może zostać zmieniony; podczas gdy w świetle art. 5 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2014 r. w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z 2008 r., do sytuacji spółki znajduje zastosowanie przepis art. 19 ust. 4 u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 sierpnia 2008 r.; - art. 16 ust. 4 oraz art. 19 ust. 4 u.s.s.e. w brzmieniu aktualnie obowiązującym poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w świetle tego przepisu zmiana daty obowiązywania zezwolenia strefowego spowoduje zwiększenie dostępnej puli pomocy publicznej, wskutek czego WSA w Warszawie błędnie przyjął, iż wydłużenie terminu ważności zezwolenia wpłynie na zwiększenie puli pomocy publicznej dostępnej dla spółki, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania przez Sąd decyzji w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia; - art. 19 ust. 1 u.s.s.e. w brzmieniu nadanym ustawą z 2003 r. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 2003 r., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu okoliczności, że wskutek zmian legislacyjnych wprowadzonych ustawą z 2000 r. i ustawą z 2003 r. wprowadzonych do u.s.s.e. oraz w związku z konwersją zezwolenia, do sytuacji spółki mają w pełni zastosowanie zasady udzielania pomocy publicznej w specjalnych strefach ekonomicznych obowiązujące po 1 maja 2004 r. Prawidłowa wykładnia tych przepisów doprowadziłaby do uznania, że wskutek powyższych okoliczności data ważności wpisana w zezwoleniu stała się irrelewantna, co stanowiło przesłankę uzasadniającą dokonanie zmiany we wnioskowanym przez spółkę zakresie. Mając powyższe na uwadze spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zmianę zezwolenia we wnioskowanym przez spółkę zakresie, w przypadku spełnienia przesłanek z art. 188 p.p.s.a., a ponadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie, zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a., i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Autor skargi kasacyjnej oparł ją na obu wskazanych w art. 174 p.p.s.a. podstawach, przy czym podstawowy zarzut naruszenia prawa materialnego ujęty w pkt 1 i skorelowany z zarzutem naruszenia prawa procesowego zmierza do wykazania, że Sąd I instancji nieprawidłowo wyłożył przepis art. 19 ust. 4 u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym od 4 sierpnia 2008 r., jako zakazujący zmiany zezwolenia w części dotyczącej terminu ważności zezwolenia, co zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki jest sprzeczne z wskazanymi w zarzutach skargi kasacyjnej przepisami. Na wstępie wypada przypomnieć, że przyjęta ustawą o specjalnych strefach ekonomicznych możliwość wyodrębnienia określonego terenu Rzeczypospolitej Polskiej dla prowadzenia działalności gospodarczej nakierowana jest wyłącznie na przyspieszenie rozwoju gospodarczego tej części kraju i realizowanie określonych ustawą celów, jednym z których jest tworzenie nowych miejsc pracy (art. 3 pkt 6 u.s.s.e.). Podjęcie działalności gospodarczej na terenie takiej strefy i korzystanie z pomocy publicznej przewidzianej rozporządzeniem Rady Ministrów ustanawiającym strefę (art. 4 ust. 1 u.s.s.e.) następuje na podstawie udzielonego zezwolenia, którym określa się zatrudnienie przez przedsiębiorcę przy prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie strefy przez określony czas określonej liczby pracowników (art. 16 ust. 1 i 2 pkt 1 u.s.s.e.) oraz dokonanie przez przedsiębiorcę inwestycji określonej wartości (pkt 2). Do dnia 1 stycznia 2001 r. w art.16 ustawy znajdował się ust. 9 stanowiący, że "zezwolenia udziela się na czas oznaczony". Właśnie w tym stanie prawnym Grupa F. uzyskała Zezwolenie Nr [...] na prowadzenie działalności na terenie WSSE na czas oznaczony tj. do dnia [...] maja 2017 r. Na podstawie ustawy z 2000r., która weszła w życie dnia 1 stycznia 2001 r. nowe brzmienie otrzymał m. in. art.16 u.s.s.e., w którym po zmianie nie ma już zapisu o tym, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Opisana zmiana u.s.s.e. wskazuje jednoznacznie na odejście ustawodawcy od obowiązującej uprzednio (do 1 stycznia 2001 r.) zasady udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności w specjalnych strefach ekonomicznych na czas oznaczony. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej na czas oznaczony stanowiło istotne ograniczenie prowadzenia tej działalności. Równocześnie, na podstawie ww. ustawy z 2000 r., zmieniony został art.19 u.s.s.e., którego ust. 1 otrzymał nowe, niezmienione do chwili obecnej brzmienie, że zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Powiązanie okresu obowiązywania zezwolenia z okresem działania SSE wskazuje, że zamiarem ustawodawcy nie było udzielanie zezwoleń na czas określony i ustalenie zasady, zgodnie z którą podmioty gospodarcze, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej, mogą prowadzić tę działalność w czasie, którego jedynym ograniczeniem będzie zakończenie działania konkretnej SSE. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani przywołany przepis art.16 u.s.s.e., w brzemieniu obowiązującym od 1 stycznia 2001 r., ani przepis art.19 ust.1 tej ustawy nie mogą stanowić podstawy do określenia w zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE terminu końcowego obowiązywania tego zezwolenia, a więc w istocie do wydania zezwolenia na czas oznaczony. Zgodnie z art. 5 ustawy z 2000 r. w przypadku zezwoleń wydanych przed dniem 1 stycznia 2001 r. zachowane zostały prawa do zwolnień i preferencji w kształcie wynikającym z przepisów w brzmieniu dotychczasowym, tj. obowiązujących na dzień 31 grudnia 2000 r. Niewątpliwie art. 5 ww. ustawy z 2000 r. nie odnosił się w żadnej mierze do terminu ważności z zezwolenia strefowego, w szczególności nie wskazywał, aby do tych przedsiębiorców miał zastosowanie art. 19 ust. 1 w brzmieniu nadanym po wydaniu tych zezwoleń, niezależnie od okresu ważności zezwolenia wskazanego w samym zezwoleniu. Przepis ten został uchylony z dniem 1 maja 2004 r. mocą ustawy z 2003 r., która równocześnie wprowadziła nowe zasady udzielania pomocy publicznej w specjalnych strefach ekonomicznych (pomoc limitowaną czasowo zmienił na pomoc limitowaną kwotowo) i wprowadziła procedurę zmiany (konwersji) zezwoleń wydanych przed 1 stycznia 2001 r. w celu dostosowania ich do nowych zasad wynikających z ustaw z 2000 r. i z 2003 r.. Nowelizacja przepisów dokonana ustawą z 2003 r. miała na celu harmonizację polskich rozwiązań z prawem UE (tj. wprowadzenie limitów kwotowych zamiast czasowych), a więc dostosowanie zasad udzielanej pomocy publicznej przedsiębiorcom działającym w sse na podstawie zezwoleń wydanych przed dniem 1 stycznia 2001 r. do warunków wynegocjowanych z Komisją Europejską Przed przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej przepisy krajowe – niezgodnie z prawem wspólnotowym – określały zbyt szeroki zakres zwolnień podatkowych dla przedsiębiorców działających w sse. Granice pomocy publicznej określane były poprzez wskazanie limitu czasowego jej wykorzystania, bez wskazywania maksymalnego pułapu kwotowego pomocy (por. art. 12 u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2001 r. stanowiący, że prawo do całkowitego zwolnienia z podatku CIT lub PIT dochodów przysługiwało w stosunku do dochodów osiągniętych w okresie równym połowie czasu istnienia strefy – tj. co do zasady 10 lat od rozpoczęcia przez podmiot działalności gospodarczej). Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wykładnia systemowa art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 2003 r. wskazuje, że zmiana zezwolenia wyłącznie na podstawie art. 6 ust. 1 nie obejmuje wszystkich elementów zezwolenia, a jedynie te z nich, które objęte są zakresem regulacji bezpośrednio zamieszczonej w art. 5 ustawy z 2003 r. i w aktach wykonawczych do tego zakresu regulacji ustawowej; tj. zwolnienie z podatku dochodowego w zakresie ustalonym w art. 12 u.s.s.e. w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. i maksymalną dopuszczalną wielkość pomocy publicznej. Natomiast zmiana innych warunków zezwolenia niewchodzących w ten zakres wymagała złożenia stosownego wniosku, określającego, o jakie dodatkowe zmiany zezwolenia przedsiębiorca wnosi. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również pogląd Sądu I instancji, że wnioskiem złożonym również na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z 2003 r. mogło zostać objęte żądanie zmiany warunku zezwolenia dotyczącego czasu jego obowiązywania, polegającej na uchyleniu postanowienia określającego czas obowiązywania tego zezwolenia. Błędne jest jednak stanowisko WSA, że było to limitowane cezurą czasową do 2007 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest przepisów, które wykluczały lub ograniczały złożenie takiego wniosku w terminie późniejszym. Zwrócić należy uwagę na to, że objęcie przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenia strefowe przed dniem 1 stycznia 2001 r. przepisami dotyczącymi zwolnień podatkowych określonymi w art. 5 ustawy z 2000 r. przewidujących ograniczenie kwotowe udzielonej pomocy, co prawda łagodziło skalę niezgodności zasad udzielania pomocy publicznej z prawem Unii Europejskiej, ale nie mogło pogorszyć ich sytuacji prawej z sytuacją prawną tych przedsiębiorców, którzy rozpoczęli prowadzenie działalności gospodarczej w sse pod rządami nowych zasad, zgodnych z prawem wspólnotowym. Fakt uzyskania przez przedsiębiorcę konwersji zezwolenia w trybie art. 6 ustawy z 2003r. w żaden sposób nie może uniemożliwiać składania przez "starych" przedsiębiorców innych wniosków o zmianę zezwolenia w trybie wskazanym w art. 16 ust. 4 w związku z art. 19 ust. 4 u.s.s.e., co prowadzi do zrównania zasad korzystania z pomocy publicznej przez "nowych" przedsiębiorców, którzy rozpoczęli prowadzić działalność gospodarczą już po dniu 1 stycznia 2001 r., nie tylko w co do kwotowego limitu pomocy publicznej, ale również co do innych zasad, w tym także co do możliwości powiązania terminu zwolnienia z czasem, na jaki została ustanowiona strefa ekonomiczna. Tym samym uznanie, że do zezwoleń uzyskanych przed 1 stycznia 2001 r. nie stosuje się przepisu z art. 19 ust. 1 prowadziłoby do konkluzji, że w obrocie prawnym ustawodawca sankcjonuje sytuacje niezgodne z prawem UE. Tworzyłoby to zatem nierówną wobec prawa sytuację podmiotów działających w podobnym otoczeniu gospodarczym. W związku z uchyleniem art. 5 ustawy z 2000 r. i brakiem przepisów przejściowych, brak jest podstaw do limitowania pomocy publicznej przedsiębiorców, który rozpoczęli prowadzić działalności na terenie sse przed 1 stycznia 2001 r. poprzez wprowadzenie cezury czasowej ograniczającej możliwość prowadzenia tej działalności jedynie do czasu określonego w zezwoleniu, bez możliwości ich przedłużenia w ramach wniosku o zmianę zezwolenia na warunkach szczegółowo wskazanych w przepisach u.s.s.e. Zastosowanie nowych przepisów zrównuje sytuację prawną wszystkich przedsiębiorców działających w sse i prowadzi do zachowania zgodności przepisów u.s.s.e. z zasadami unijnymi. Zauważyć również trzeba, że zmiana zezwolenia w trybie konwersji na podstawie art. 6 ustawy z 2003 r. nie jest tożsamą regulacją ze zmianą zezwolenia w trybie art. 16 ust. 4 w związku z art. 19 ust. 4 u.s.s.e. W ocenie NSA, konwersję należy uznać jako szczególny tryb zmiany zezwolenia, nie wyłączającą jednak możliwości późniejszego skorzystania ze "zwyczajnego" trybu, przewidzianego przepisami art. 16 ust. 4 oraz art. 19 ust. 4 u.s.s.e. Wskazany wyżej art. 19 ust. 4 u.s.s.e. nie przewiduje ram czasowych do złożenia wniosku o zmianę, podobnie jak nie uzależnia możliwości zmiany zezwolenia od przesłanki niezłożenia wniosku o konwersję w ogóle czy w konkretnym kształcie. Przepis ten przyznający Ministrowi właściwemu do spraw gospodarki kompetencje do dokonywania zmiany zezwoleń istnieje co prawda w różnym brzmieniu, ale w od samego początku obowiązywania u.s.s.e. Pomimo kolejnych nowelizacji wprowadzonych ustawami z 2008 r. i 2014 r. ustawodawca nie wyłączył terminu obowiązywania zezwolenia z elementów podlegających zmianie w trybie art. 19 ust. 4 u.s.s.e. Nie powinno też budzić zastrzeżeń przyjęcie poglądu, że termin obowiązywania zezwolenia strefowego stanowi integralną jego część, podlegającą zmianie w drodze trybu zwyczajnego zmiany zezwolenia przewidzianego w ustawie (por. wyroku z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 873/11). NSA nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie ma art. 16 ust. 4 w zw. z art. 19 ust. 4 u.s.s.e. w brzmieniu aktualnie obowiązującym. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przepis art. 163 k.p.a. pozwala na uchylenie lub zmianę decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo, w sytuacji gdy przewidują to przepisy szczególne. Zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa, przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy wzruszenia decyzji. W związku z powyższym powinien być stosowany łącznie z materialnoprawnym przepisem szczególnym. Na podstawie tego przepisu możliwe jest zatem wzruszenie decyzji, w tym także decyzji dotyczącej zezwolenia strefowego, przyznającego przedsiębiorcy prawo do zwolnienia podatkowego, o ile oczywiście przewidują to przepisy odrębne, które jako mające charakter materialny zezwalałyby na taką zmianę. Wbrew poglądowi Sądu I instancji, w świetle obowiązującego stanu prawnego bezspornym jest, że istnieją przepisy materialne, które wprowadzają możliwość zmiany zezwolenia w dowolnym czasie, tj. art. 16 ust. 4 w zw. z 19 ust. 4 u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym spółkę. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 873/11, wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 4 u.s.s.e. zezwolenia udziela, cofa lub zmienia Minister właściwy do spraw gospodarki, z zastrzeżeniem, że zmiana zezwolenia dokonuje się na warunkach określonych w art. 19 ust. 2-4 u.s.s.e. Powołany przepis wyznacza więc szczególne zasady dokonywania zmiany zezwoleń strefowych, wpisując się tym samym w możliwość przewidzianą przepisem art. 163 k.p.a., pozwalającą na zmianę decyzji, na mocy której strona nabyła prawo. Uprawnione jest zatem stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 19 ust. 4 u.s.s.e. jest przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 163 k.p.a., zezwalającym na dokonanie zmiany decyzji zezwalającej przedsiębiorcy prowadzenie działalności gospodarczej na terenie sse. Decydujące znaczenie dla niniejszej sprawy ma zagadnienie dotyczące przepisów, w oparciu o które należy rozpoznać wniosek skarżącej. Sąd I instancji przyjął, że należy stosować przepisy u.s.s.e. aktualnie obowiązujące (w dacie wydania zaskarżonej decyzji ), podczas gdy skarżąca kasacyjnie podnosi, że w rozpoznawanej sprawie powinny mieć zastosowanie przepis art. 19 ust. 4 u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 sierpnia 2008 r. Wskazać należy, że przepis art. 19 ust. 4 u.s.s.e. był kilkakrotnie nowelizowany. W okresie do 4 sierpnia 2008r. przepis ten brzmiał następująco: "Minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, z tym że ustalenie dla przedsiębiorcy korzystniejszych niż dotychczasowe warunków prowadzenia działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli niemożność ich dotrzymania jest spowodowana wykazanymi przez przedsiębiorcę okolicznościami od niego niezależnymi, rozszerzenie zaś przedmiotu działalności określonej w zezwoleniu może nastąpić tylko z zachowaniem warunków określonych w art. 16 ust. 3. Zmiana warunków zezwolenia nie może dotyczyć obniżenia określonego w zezwoleniu poziomu zatrudnienia, o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1". Przepis ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie nastręcza żadnych wątpliwości, dopuszcza bowiem zmiany w zakresie wszystkich warunków zezwolenia, poza warunkiem utrzymania zatrudnienia na poziomie określonym w zezwoleniu. Ustawą z 2008 r. ustawodawca dokonał zmiany powyższego przepisu, określając, że "Minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może: 1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia, określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20%; 2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej; 3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1. " Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z 2008 r., przepis art. 19 ust. 4 u.s.s.e., dający podstawę prawną dokonywania zmian zezwoleń strefowych, znajduje zastosowanie do wszystkich zezwoleń strefowych wydanych przed dniem 4 sierpnia 2008 r. Skoro skarżąca kasacyjnie uzyskała zezwolenie strefowe przed 4 sierpnia 2008 r. i złożyła wniosek o zmianę zezwolenia w dniu [...] listopada 2014 r., który do dnia [...] stycznia 2015 r. nie został rozpoznany, to w myśl tego przepisu w związku z art. 5 ust. 1ustawy z 2014 r. do rozpoznania wniosku stosować przepisy u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym do 4 sierpnia 2008 r. Zgodnie bowiem z art. art. 5 ust. 1 ustawy z 2014 r., będącym przepisem przejściowym, "Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, zmiany lub cofnięcia zezwolenia stosuje się przepisy dotychczasowe ". W związku z powyższym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnego zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 19 ust. 4 u.s.s.e. w brzmieniu aktualnie obowiązującym należy uznać za uzasadniony. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W ocenie NSA, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy miał zastosowanie art. 188 p.p.s.a., ponieważ istota rozstrzygnięcia sprowadza się do wyprowadzenia jedynie odmiennych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku i niespornego. Przytoczone wyżej argumenty - świadczące o tym, że w dacie złożenia wniosku o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej istniała prawnie dopuszczalna możliwość rozpoznania takiego wniosku w oparciu o przepisy art. 163 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 4 w związku z art. 19 ust. 4 u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym sprzed dnia 4 sierpnia 2008r. – przemawiały za uwzględnieniem skargi spółki poprzez uchylenie decyzji organu wydanych w obu instancjach. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i w następstwie rozpoznania skargi skarżącej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną dokonaną w niniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przede wszystkim organ powinien zbadać sprawę w oparciu o treść art. 19 ust. 4 u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 4 sierpnia 2008 r., czy spełnione zostały przesłanki do zmiany terminu ważności zezwolenia, w szczególności czy na skutek uwzględnienia wniosku doszłoby do obniżenia określonego w zezwoleniu poziomu zatrudnienia, o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1 u.s.s.e. Organ powinien również wziąć pod uwagę, że wysokość przysługującej skarżącej kasacyjnie pomocy publicznej została już ostatecznie zdefiniowana przepisem art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy z 2003 r. Przepis ten wprowadził bowiem kwotowe ograniczenie maksymalne dopuszczalnej pomocy publicznej dla skarżącej kasacyjnie na poziomie 50% kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r. Obawa organu, że wydłużenie terminu obowiązywania zezwolenia doprowadzi do zwiększenia puli pomocy publicznej przyznanej Grupie F. nie jest zatem uzasadniona. Podobne stanowisko prezentuje Zarządzający WSSE, który w postanowieniu z dnia [...] lutego 2015 r. wprost stwierdził, że "(...) wydłużenie okresu obowiązywania zezwolenia nie wpłynie na wielkość dostępnej puli pomocy publicznej". O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).