II OZ 484/16

Dnia 17 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2016 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 357/16 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. P., B. P. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Warszawie postanowieniem z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 357/16 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. P., B. P. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) w Warszawie z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia sąd I instancji wskazał, że S. P., B. P. i A. P. wraz ze skargą na decyzję SKO w Warszawie z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, na terenie działki ewidencyjnej nr ew. [...], obręb 05, przy ul. [...] w [...], w obszarze oznaczonym lit. ABCDEF-A na mapie w skali 1:1000 stanowiącej załącznik do decyzji wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) lub na postawie art. 61 § 3 Ppsa. W uzasadnieniu wniosku skarżący podnieśli, że na podstawie prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy inwestor M. B. może wystąpić o wydanie pozwolenia na budowę i rozpocząć budowę, co spowoduje nieodwracalne konsekwencje dla skarżących. Wskazując na powyższe sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie posiada atrybutu wykonalności, tj. nie podlega wykonaniu i nie wymaga wykonania. Decyzja o warunkach zabudowy stwierdza jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego. W ocenie tegoż sądu decyzja jest tylko jednym z etapów procesu budowlanego, ale samodzielnie nie uprawnia do podjęcia jakichkolwiek robót budowlanych. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła S. P., która zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 Ppsa i wniosła o uchylenie tegoż postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zażalenia podnosi, że WSA w Warszawie całkowicie pominął fakt, że decyzja o warunkach zabudowy jest podstawą do wydania pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 Ppsa, wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 Ppsa). Zauważyć należy, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza bowiem sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, stanu zgodnego z treścią zaskarżonego aktu. Nie każdy akt można zakwalifikować do tak rozumianego wykonania. Przyjmuje się, że problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, a więc będą to akty mocą których dany podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki, bądź też akty na podstawie których jeden podmiot zostaje do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja SKO w Warszawie z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymuje w mocy decyzję Burmistrza Miasta Piastowa z dnia [...] września 2015 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr ew. [...] obr. 05 przy ul. [...] w [...]. Decyzja ta stwierdza zatem istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego i nie wymaga wykonania. Wyznacza ona bowiem sposób zagospodarowania terenu, określając podstawowe parametry dotyczące zmiany jego zagospodarowania, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja ta nie upoważnia więc do rozpoczęcia prac budowlanych i - choć może stanowić podstawę do wydania pozwolenia na budowę - to sama w sobie nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Należy zauważyć, że jak przyjmuje art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Tym samym decyzja ustalająca warunki zabudowy sama w sobie nie rodzi skutków, o których mowa w art. 61 § 3 Ppsa, gdyż takie skutki mogą wystąpić jedynie wskutek wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe stwierdzenie, niezależnie od podnoszonych w skardze, czy nawet w zażaleniach, argumentów świadczących o zaistnieniu niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, czyni wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nieskutecznym. W związku z tym stwierdzić należy, że w stosunku do zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu uregulowana w art. 61 § 3 Ppsa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 Ppsa, postanowił jak w sentencji.