II SA/Gd 652/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. K. i J. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego oddala skargę. Decyzją z 2 października 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 maja 2015 r., nakazującą S. K. i J. M. doprowadzenie samowolnie przebudowanej części (o wymiarach po obrysie zewnętrznym 7,35 m x 3,60 m) budynku usługowego przy ul. G. w S. do stanu poprzedniego, poprzez: • rozbiórkę wschodniej ściany pełnej z płyt OSB o wymiarach 300 cm x 230 cm usytuowanej powyżej murowanej ściany o wysokości 1,0 m; • rozbiórkę stolarki okiennej o wymiarach 620 cm x 230 cm w ścianie północnej powyżej murowanej ściany o wysokości 1,0 m; • rozbiórkę stolarki z drzwiami wejściowymi o wymiarach 300 cm x 285 cm w ścianie zachodniej. Po wykonaniu tych robót północna część obiektu (wymiarach po obrysie zewnętrznym 7,35 m x 3,60 m) powinna ponownie pełnić funkcję tarasu przykrytego dachem i ograniczonego od strony północnej i wschodniej ścianą o wysokości 1,0 m pełniącą funkcję balustrady. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Na wniosek J. S., współwłaściciela budynku przy ul. G. w S., wszczęte zostało postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku usługowym przy ul. G. w S. Ustalono, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest A. Od 30 grudnia 1993 r., zgodnie z umową, dzierżawcą jest S. K., który od 21 marca 2012 r. wynajmuje przedmiotowy lokal J. M. Decyzją z 5 grudnia 2001 r. Prezydent Miasta udzielił pozwolenia A. na nadbudowę i rozbudowę istniejącego obiektu gastronomicznego na terenie położonym w S. przy ul. G., na działce nr [...]. Po wykonaniu robót budowlanych w oparciu o pozwolenie na budowę przedmiotowy obiekt składał się z budynku (tj. części wydzielonej z przestrzeni ścianami) o wymiarach w rzucie 8,45 m x 7,35 m i z tarasu (tj. części otwartej) od strony północnej o wymiarach 7,35 m x 3,60 m. Po obrysie tarasu od strony północnej i wschodniej wykonana została ściana o wysokości ok. 1,0 m, pełniąca funkcję balustrady. Budynek wraz z tarasem przykryty został jednym dachem, którego konstrukcja została oparta na ścianach budynku i dwóch słupach usytuowanych w narożach tarasu. W ścianie północnej budynku znajdował się otwór drzwiowy stanowiący wejście do budynku przez taras. Decyzją z 21 października 2002 r. Prezydent Miasta udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu gastronomicznego położonego w S. przy ul. G. (dz. nr [...]), po rozbudowie i nadbudowie obiektu. W wyniku wykonanych latem w 2012 r. robót budowlanych przestrzeń powyżej wschodniej balustrady tarasu (tj. ściany o wysokości ok. 1,0 m) wypełniono ścianą pełną z płyt OSB otynkowanych, w przestrzeni północnej balustrady tarasu (tj. ściany o wysokości ok. 1,0 m) osadzono stolarkę okienną, a od strony zachodniej na całej wysokości pomieszczenia osadzono stolarkę z drzwiami wejściowymi do lokalu. Z dotychczasowego otworu drzwiowego w ścianie północnej budynku została usunięta stolarka drzwiowa, przez co powstało otwarte przejście między pomieszczeniem istniejącego budynku i pomieszczeniem powstałym z tarasu. W zabudowanym tarasie wykonano ogrzewanie grzejnikiem zasilanym z istniejącego budynku. Inwestorem powyższych robót budowlanych byli S. K. i J. M. Organ I instancji zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako przebudowę, w wyniku której część obiektu pełniąca dotychczas funkcję tarasu została w pełni zamknięta (poprzez zamontowanie stolarki okiennej i drzwiowej w istniejących otworach oraz montaż ścianki pełnej z OSB), a dotychczasowy taras został włączony do wewnętrznej powierzchni użytkowej lokalu. Zamknięcie tarasu spowodowało także powstanie ścian z otworami okiennymi, które znajdują się na granicy z sąsiednimi zabudowanymi działkami nr [...] i [...]. Podał organ I instancji, że zgodnie z art. 3 pkt 7a przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W ocenie organu I instancji wykonane roboty stanowiły przebudowę w rozumieniu cytowanego powyżej przepisu, ponieważ zmieniły parametry użytkowe rozbudowanej części obiektu pełniącej funkcję tarasu bez zmiany charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Samowolne wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie uzasadniało wdrożenie procedury określonej w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ I instancji przeanalizował zgodność wykonanej przebudowy z przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), określającymi wymogi usytuowania ścian obiektów względem granic z działkami sąsiednimi oraz z przepisami § 271-173 tego rozporządzenia określającymi wymogi usytuowania ścian obiektów względem granic z działkami sąsiednimi i względem innych obiektów z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Organ I instancji postanowieniem z 4 września 2014 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót. Wskazał, że ocena winna zawierać inwentaryzację budowlaną wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych oraz ocenę stanu technicznego istniejących elementów budynku, na które oddziałuje przebudowa, a także ocenę stanu technicznego i ocenę zgodności z przepisami warunków technicznych. Ponadto ocena zawierać miała ewentualne zalecenia szczegółowo wskazujące zakres robot budowlanych niezbędnych do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Inwestorzy przedłożyli ocenę techniczną wykonana przez dr inż. L. N., dotyczącą wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową lokalu gastronomicznego. Zawiera ona stwierdzenia, że "dokonana przebudowa lokalu gastronomicznego w żadnym zakresie nie ma wpływu na pracę konstrukcyjną budynku i bezpieczeństwo konstrukcji. Wszystkie budynki w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości tj. budynek nr [...], [...] i [...] są usytuowane względem granic parcel niezgodnie z Dz.U. nr 75". Natomiast " w przypadku obudowy tarasu przegrodą szklaną i częściowo pełnościenną przy niezmienionym charakterze użytkowania pomieszczenia jako lokal gastronomiczny nie powoduje to zwiększonego obciążenia ogniowego dla pomieszczenia". Organ I instancji stwierdził, że zawarte w analizie wnioski dotyczące usytuowania obiektu względem granic oraz wpływu obudowy tarasu na zagrożenie pożarowe nie mogą stanowić o zgodności wykonanej w 2012 r. przebudowy z przepisami prawa. Przepis § 271 ust. 1 rozporządzenia sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określa odległości między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego przy czym najmniejsza z odległości określonych w tym przepisie wynosi 8 m.. Kolejne ustępy tego przepisu dopuszczają możliwość zmniejszenia tych odległości o 25% i 50% w zależności od zachodzących przypadków i przy zachowaniu określonych warunków. Z kolei § 272 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że budynek przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. W związku z powyższym stwierdził organ I instancji, że po dokonanej przebudowie przedmiotowego budynku usługowego ściana północna budynku z otworami okiennymi zwrócona w stronę działki nr [...] oraz ściana wschodnia bez otworu okiennego (na długości dotychczasowego tarasu) zwrócona w stronę działki nr [...], nie są ścianami oddzielenia przeciwpożarowego o właściwej klasie odporności ogniowej, dlatego naruszają wymogi wynikające z cytowanych powyżej przepisów § 272-272 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W konsekwencji decyzją z 27 maja 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał S. K. i J. M. doprowadzenie samowolnie przebudowanej części budynku usługowego przy ul. G. w S. do stanu poprzedniego poprzez wykonanie określonych robót budowlanych obejmujących rozbiórkę samowolnie wykonanej części obiektu. Organ odwoławczy zgodził się, że poprzez wykonanie przedmiotowej przebudowy doszło do naruszenia przepisów § 12 oraz § 272-272 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Odnosząc się do argumentów odwołania wyjaśniono, że decyzje, o których mowa wart. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź wreszcie doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych. Skargę na powyższą decyzje wnieśli S. K. i J. M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazali, że organy nie uwzględniły oceny technicznej wykonanych robót budowalnych i zamieszczonych w niej wniosków. Z oceny tej wynika, że obudowanie tarasu wpłynęło na polepszenie warunków użytkowania budynków sąsiednich oraz nie spowodowało zwiększonego obciążenia ogniowego dla pomieszczenia. W wyniku zabudowy nie uległa zmianie powierzchnia zabudowy parceli, wysokość budynku, ani nie została powiększona kubatura. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), powołane są do kontroli legalności decyzji i innych aktów administracyjnych wydawanych przez organy administracji i nie mogą zastępować tych organów w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Kontrola Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie, ogranicza się do zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz innych decyzji i aktów administracyjnych wydanych w granicach tej sprawy. Kontrola ta obejmuje zwłaszcza sprawdzenie, czy zebrany materiał dowodowy jest kompletny, to jest wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zbadanie, czy ocena tego materiału dowodowego, dokonana przez organy administracji, mieści się w granicach zasady swobodnej oceny dowodów. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego zebrały w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, zaś dokonana przez nie ocena zgromadzonych dowodów nie nosi cech dowolności. Organy administracji obu instancji spełniły więc wymogi określone w art. art. 7, 77 § 1, 78 i 80 k.p.a., a organ odwoławczy również wymogi z art. 136 k.p.a. W przekonaniu Sądu stan faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie budzi wątpliwości. Z akt sprawy wynika, że pracownicy organu pierwszej instancji przeprowadzili oględziny przedmiotowego budynku w dniu 4 lipca 2013 r. oraz na żądanie organu została sporządzona ocena techniczna robót budowlanych związanych z przebudową lokalu gastronomicznego w S. przy ul. G. Poza sporem jest, że skarżący dokonali samowolnej rozbudowy przedmiotowego obiektu, zabudowując istniejący wcześniej taras przylegający do lokalu gastronomicznego położonego w S. przy ul. G., włączając jednocześnie jego powierzchnię do powierzchni lokalu. Zasadnie organy stwierdziły, że w efekcie tych robót nastąpiła zmiana parametrów użytkowych tego lokalu, gdyż dotychczas otwarty taras stał się częścią obiektu, obudowaną ścianą z płyt OSB od strony wschodniej i zamkniętą stolarką okienną w ścianie północnej i drzwiową w ścianie zachodniej. Organy administracji obu instancji, mając na uwadze prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy zasadnie stwierdziły, że przedmiotowa samowolna rozbudowa obiektu narusza wymogi § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) określającego wymogi usytuowania ścian obiektów względem granic z działkami sąsiednimi oraz z przepisami § 271-173 rozporządzenia określającymi wymogi usytuowania ścian obiektów względem granic z działkami sąsiednimi i względem innych obiektów z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Zgodnie z art. 50 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nadzoru budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 (budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę) lub w art. 49b ust. 1 (budowa obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ architektoniczno-budowlany), ma zasadniczo obowiązek wydać postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1), w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3) bądź w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4). W ocenie Sądu, nie budzi więc wątpliwości, że w tych okolicznościach sprawy organy nadzoru budowlanego obu instancji obowiązane były, w myśl powołanych przepisów, do orzeczenia nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez wydanie nakazu rozbiórki dobudowanych elementów. Procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 50 i 51 ustawy, nie zawiera bowiem norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany narusza obowiązujące normy techniczno-budowlane, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia przywrócenia stanu poprzedniego obiektu poprzez nakaz rozbiórki dobudowanych elementów. Bezsporne jest w sprawie, że ściana północna obiektu z otworami okiennymi zwrócona w stronę działki nr [...] oraz ściana wschodnia bez otworu okiennego zwrócona w stronę działki [...], naruszają wymogi wynikające z przepisu § 12 ust. 1 przywołanego rozporządzenia. Także warunki sytuowania obiektów określone obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie przewidują możliwości sytuowania obiektów 1,5 m od granicy działki. Nie ma więc z punktu widzenia przywołanych przepisów możliwości pozostawienia obiektu w obecnym kształcie. Drugą podstawą warunkująca rozbiórkę są regulacje zawarte w § 271 ust. 1 rozporządzenia dotyczące wymaganych odległości miedzy zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego przy czym, jak słusznie wskazały organy nadzoru budowlanego, najmniejsza z tych odległości wynosi 8 m. Ściany rozbudowanego obiektu nie stanowią ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Nawet gdyby doprowadzić do ich wymiany ich na ściany o odpowiedniej klasie ogniotrwałości to i tak z racji niespełnienia wymogów odległości od granic działki należałoby nakazać rozbiórkę. W przekonaniu Sądu zarzuty podniesione w skardze nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy. Sporządzona w postępowaniu przed organami pozytywna ocena techniczna nie wyklucza obowiązku stosowania przepisów dotyczących usytuowania budynków względem granic działki, nie może również przesądzać o spełnieniu warunków dotyczących klas odporności ogniowej ścian. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718).