II OZ 236/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 679/15 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 679/15 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd wskazał, że H. G. w skardze na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca podkreśliła, że wykonanie decyzji stanowi zagrożenie powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zachodzi bowiem duże prawdopodobieństwo, że decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie wydana, a inwestycja zrealizowana, zanim skarga w niniejszej sprawie zostanie rozpatrzona. Wskazano ponadto, że ustawa nie precyzuje pojęcia trudnych do odwrócenia skutków, jednak gdy w sprawie zostaną wykonane żelbetonowe fundamenty stacji bazowej i jej maszt o wysokości kilkudziesięciu metrów, skutki niewstrzymania decyzji będą - w jej ocenie - trudne do odwrócenia w sensie faktycznym, co wyczerpuje przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skarżąca nie wykazała zaistnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. W ocenie Sądu nie można przyjąć, że zaskarżona decyzja może wywołać nieodwracalne skutki prawne z tej przyczyny, iż daje inwestorowi uprawnienie do wystąpienia o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja nie upoważnia inwestora do podjęcia robót budowlanych objętych wspomnianym zamierzeniem inwestycyjnym. Skoro możliwość taką inwestor mieć będzie dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2013 r. nr 243, poz. 1409 ze zm.), to zasadniczo dopiero taka decyzja może wywołać skutki trudne do odwrócenia. Sąd podkreślił również, że w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a., wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie mogą uzasadniać podnoszone w skardze zarzuty wskazujące na wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa. Na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu Sąd nie ma możliwości dokonania oceny zgodności z prawem decyzji wydanych w toku postępowania administracyjnego, a zatem niedopuszczalne jest wywodzenie konieczności uwzględnienia wniosku z przekonania o wadliwości danego rozstrzygnięcia. Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła zażalenie, wnosząc o jego uchylenie lub zmianę poprzez rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., Sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Wniosek taki jest jednym ze środków procesowych dla obrony interesów wnoszącego skargę. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem (por. postanowienia NSA: z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1898/09, z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OZ 609/12, z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II OZ 116/12, z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II OZ 601/13, orzeczenia.nsa.gov.pl), przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji administracyjnej) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Wstrzymanie wykonania dotyczy więc sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje decyzja w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Wydanie zaskarżonej decyzji nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Nie stanowi ona aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji. Takie uprawnienie kreuje bowiem dopiero decyzja udzielająca pozwolenia na budowę. Decyzja w przedmiocie lokalizacji inwestycji jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego, nie stwarza zatem realnych skutków w sferze praw i obowiązków stron postępowania. Tym samym nie można stwierdzić na tym etapie postępowania zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest natomiast wydawana w odrębnym postępowaniu administracyjnym, w ramach którego przysługują stronie stosowne środki zaskarżenia. Dopiero w przypadku zaskarżenia decyzji o pozwoleniu na budowę do sądu administracyjnego w razie wystąpienia ze stosownym wnioskiem może zostać wstrzymane jej wykonanie. W konsekwencji uznać należy, że zasadnie Sąd I instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.