VII SA/Wa 923/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. D. i L. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz K. D. i L. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...]z dnia [...] listopada 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] (wieża stalowa H=42 m, dwa kontenery technologiczne i system antenowy) na działce o nr. ew. [...]w [...]przy ul. [...]. Decyzją Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...]ww. pozwolenie na budowę przeniesiono na [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: inwestor). Dnia 21 listopada 2014 r. inwestor złożył wniosek o zmianę pozwolenia na budowę. Do wniosku dołączony był projekt budowlany zamienny z dnia 4 listopada 2014 r., jednak anteny sektorowe, wymienione w projekcie, różniły się od anten wymienionych w projekcie pierwotnym. Wskutek wezwania projektanta do złożenia wyjaśnień, doszło do sprecyzowania zakresu istotnych odstąpień. Zdaniem projektanta zmiana charakterystyki i konfiguracji anten jest odstąpieniem nieistotnym, bowiem przedsięwzięcie nie kwalifikuje się jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Podobnie rezygnacja z ogrodzenia terenu jest zmianą nieistotną. Postanowieniem z dnia [...]stycznia 2014 r., znak: [...]Prezydent Miasta [...] wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o uzasadnienie ograniczone do merytorycznych aspektów inwestycji, które mają ulec zmianie oraz projekt budowlany zamienny, obejmujący swoim zakresem wyłącznie odstępstwa istotne. Następnie Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...]z dnia [...] lutego 2015 r., wydaną na podstawie art. 28 w związku z art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: Prawo budowlane) oraz art. 104 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), zmienił własną decyzje z dnia [...] listopada 2011 r. w części dotyczącej zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego. Załącznik do decyzji organu pierwszej instancji stanowi projekt budowlany zamienny, datowany na 2 lutego 2015 r., obejmujący swoim zakresem rezygnację z budowy kontenerów i ogrodzenia trwałego. Zaskarżoną decyzją nr [...]z dnia [...]marca 2015 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] lutego 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił przebieg postępowania oraz wskazał, że na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Kwalifikacji zamierzonego odstąpienia dokonuje projektant, który jest obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w ust. 5. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy m.in. zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu (art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego). Zdaniem organu, inwestor spełnił wymagania określone w art. 36a oraz art. 32-35 Prawa budowlanego, a organ pierwszej instancji nie mógł odmówić wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów odwołania, wskazał, że prawdopodobnie odwołujący się odnoszą się w nim do projektu zamiennego datowanego na 4 listopada 2014 r., który nie stanowi załącznika do kontrolowanej decyzji. Przedmiotem sprawy nie jest zmiana ilości, mocy anten oraz ich pochyleń kiltów, a rezygnacja z budowy kontenerów, co stanowi odstąpienie od warunków projektu zagospodarowania działki zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]listopada 2011 r. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli [...], zarzucając naruszenie art. 36 a ust 1 Prawa budowlanego w powiązaniu z art. 7, 8, 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż inwestor odstąpił od budowy dwóch kontenerów technicznych wraz z urządzeniami, którego stanowiłby ich wyposażenie bez jednoczesnego określenia, jakie urządzenia nadawczo-odbiorcze zewnętrzne zastosuje inwestor i czy były one objętym zatwierdzonym projektem budowlanych oraz udzielonym pozwoleniem na budowę, a także niewyjaśnienie, jak nowe urządzenia nadawczo-odbiorcze wpłyną na parametry techniczne anten – tym bardziej, iż inwestor sam podaje, iż stacja będzie działać w innej konfiguracji niż ta objęta pozwoleniem na budowę. Urządzenia, które miały znajdować się w kontenerach, nie mogą być używane na zewnątrz, bo nie są do tego przystosowane, zaś inwestor podaje, że nowe urządzenia zewnętrzne są przystosowane do innej pracy anten. Podnosząc powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Podkreślił, że nie jest przedmiotem sprawy zmiana ilości, mocy anten oraz ich pochyleń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 1647), dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przepis ten daje możliwość wprowadzenia do projektu budowlanego niezbędnych z punktu widzenia inwestora zmian rozwiązań projektowych, które mogą ujawnić się po zatwierdzeniu projektu budowlanego i w toku wykonywania robót budowlanych. Postępowanie, którego przedmiotem jest zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę, jest prowadzone analogicznie do postepowania o wydanie pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych. Stąd uzasadnione jest odesłanie do przepisów art. 32-35 Prawa budowlanego, zawarte w art. 36a ust. 3 ustawy. W szczególności organ musi stosować art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazujący sprawdzenie wymagań ochrony środowiska. Skarżący już w odwołaniu sygnalizowali, że w wyniku realizacji inwestycji może dojść do wybudowania anten o zupełnie innych parametrach niż wskazane w pierwotnym projekcie budowlanym – wywnioskowali to z projektu budowlanego zamiennego, datowanego na 4 listopada 2014 r., w którym rzeczywiście wskazano inne anteny – różnica dotyczy azymutów, wysokości zawieszenia, mocy oraz typów anten. W wyjaśnieniach projektanta znajduje się informacja: "zmiana charakterystyki i konfiguracji anten sektorowych – odstąpienie nieistotne – przedsięwzięcie nie kwalifikuje się jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie zachodzi także konieczność wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu Art. 3 punkt 20 ustawy prawo budowlane". Projektant ten ma uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej, jednak dokonanie oceny w tym zakresie wymaga specjalności telekomunikacyjnej bądź z zakresu ochrony środowiska, której projektant ten nie posiada. Dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. Wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010, nr 213, poz. 1397 ze zm.) prowadzi bowiem do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 139/14). Organ zaniechał prowadzenia postępowania w tym zakresie. W rezultacie nie jest wiadome, jaki obiekt powstanie w wyniku realizacji inwestycji, w szczególności zaś, jakie anteny zostaną zamontowane oraz jakie urządzenie sterujące będzie je obsługiwało – jak wskazują skarżący, dotychczas planowane urządzenie sterujące nie jest przeznaczone do funkcjonowania na zewnątrz. Z projektu budowlanego zamiennego z dnia 4 listopada 2014 r. w połączeniu z wyjaśnieniami projektanta wynika, że zamiarem inwestora jest wykorzystanie innych anten niż te, których dotyczyło pozwolenie na budowę. Podkreślić trzeba, że kolejny projekt budowlany, noszący datę 2 lutego 2015 r., nie zawiera żadnej informacji na temat tego, jakie anteny zostaną zamontowane. Takie postępowanie musi być ocenione jako prowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem art. 36a ust. 4 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Na marginesie wskazać należy, że w zatwierdzonym zaskarżoną decyzją projekcie zamiennym znajduje się rezygnacja z ogrodzenia jako zmiana istotna, choć w piśmie wyjaśniającym projektant wskazał, że zmiana ta jest nieistotna. Ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i ustali, jakie przedsięwzięcie ma zostać zrealizowane, ze szczególnym uwzględnieniem rodzajów i parametrów anten oraz urządzenia sterującego. Organ zwróci również uwagę, aby stanowiska dotyczące poszczególnych elementów stacji przedstawiały osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.