III SAB/Kr 82/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie postępowania rozgraniczeniowego I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy do rozpoznania wniosku o rozgraniczenie z dnia 5 grudnia 2012 r. i wydania stosownego aktu w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi, II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego A. S. kwotę 340 zł ( trzysta czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2016r. W dniu 5 grudnia 2012r. do Urzędu Miasta i Gminy wpłynął wniosek Z. J. – K., L. K., M. D., D. S. i J. J. o rozgraniczenie działek położonych w Ś oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...] z działką nr [...]. Pismem z dnia 18 lutego 2013r. Burmistrz Miasta i Gminy wezwał M. D. do uzupełnienia powyższego wniosku, a następnie postanowieniem z dnia 26 lutego 2013r. nr [...] wszczął postępowania rozgraniczeniowe w tej sprawie. Pismem z dnia 4 marca 2013r. upoważniony przez organ geodeta mgr inż. J. R. P. wezwał strony do stawienia się w dniu 21 marca 2013r. na gruncie w celu ustalenia przebiegu granic przedmiotowych działek. Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2013r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy zawiesił postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie z uwagi na śmierć jednej ze stron (J. J.) do czasu ustalenia przez sąd spadkobierców zmarłego. Po wydaniu w dniu 26 czerwca 2013r. przez Sąd Rejonowy postanowienia o nabyciu spadku po J. J., Burmistrz Miasta i Gminy postanowieniem z dnia 10 października 2013r. podjął zawieszone postępowanie. Pismem z dnia 23 lutego 2014r. M. D., Z. J. – K. i L. K. złożyli wniosek o wycofanie toczącego się postępowania. W związku z powyższym Burmistrz Miasta i Gminy pismem z dnia 27 lutego 2014r. zwrócił się do pozostałych stron o wyrażenie stanowiska co do umorzenia postępowania. Pismem z dnia 10 marca 2014r. A. S. złożył oświadczenie, że sprzeciwia się umorzeniu przedmiotowego postępowania. Pismem z dnia 8 kwietnia 2014r. Burmistrz Miasta i Gminy poinformował strony, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia tego postępowania. Następnie w dniu 15 kwietnia 2014r. przed organem l instancji spisana została notatka służbowa zawierająca informację uzyskaną od Z. J. - K., iż zarówno ona jak i pozostali wnioskodawcy nie są zainteresowani kontynuowaniem postępowania rozgraniczeniowego. W notatce tej podano również, że w rozmowie telefonicznej upoważniony do przeprowadzenia czynności technicznych ustalenia granic geodeta podał, że nie będzie kontynuował rozgraniczenia, gdyż strony zlecające mu pracę nie chcą mu wynagrodzić dalszych prowadzonych czynności. Pismem z dnia 25 sierpnia 2015r. A. S. złożył zażalenie na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego działek [...], [...], [...], [...] obręb Ś, sygn. akt [...]. Pismem z dnia 26 sierpnia 2015r. A. S. wniósł skargę na bezczynność w sprawie postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego działek [...], [...], [...], [...] obręb Ś, sygn. akt [...]. Burmistrzowi Miasta i Gminy skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1, 3 i 5 oraz art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak prowadzenia postępowania administracyjnego, rażące przekroczenie terminów ustawowych oraz niewydanie stosownego orzeczenia w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że pomimo tego, iż od dnia 15 kwietnia 2014r. minęło ponad 1 rok i 4 miesiące, Burmistrz Miasta i Gminy nie wydał żadnego rozstrzygnięcia ani nie podał przyczyn zwłoki z jednoczesnym wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Burmistrz Miasta i Gminy wskazał, że przed wniesieniem skargi skarżący winien był wnieść zażalenie na bezczynność organu. Skarżący co prawda takie zażalenie złożył, jednak nie uczynił tego za pośrednictwem organu, czym uniemożliwił mu ustosunkowanie się do jego treści. Uzasadniając z kolei wniosek o oddalenie skargi Burmistrz Miasta i Gminy wskazał, że w dniu 15 kwietnia 2014r. w rozmowie telefonicznej geodeta upoważniony poinformował urzędnika Urzędu Miasta i Gminy, że nie będzie kontynuował rozgraniczenia, gdyż strony zlecające mu prace nie chcą mu wynagrodzić dalszego prowadzenia czynności. Tym samym nie została spełniona przesłanka określona w art. 33 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Postanowieniem z dnia 14 października 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie A. S. za uzasadnione i wyznaczyło Burmistrzowi Miasta i Gminy dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy, licząc od dnia zwrotu akt organowi. Równocześnie Kolegium stwierdziło, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwieniu sprawy w terminie. Na rozprawie w dniu 11 marca 2016r. pełnomocnik skarżącego podał, że do dnia rozprawy nie został wydany przez Burmistrza Miasta i Gminy żaden akt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że na organie administracyjnym ciążył wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a następnie należy stwierdzić, że obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnił. Przy czym likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Ponadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Odnosząc powyższe do niniejsze sprawy należy w pierwszej kolejności ustosunkować się do wniosku organu o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego przysługujących mu środków zaskarżenia. Zgodnie z treścią art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, w myśl art. 52 § 2 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność, wyczerpanie środków zaskarżenia następuje poprzez wniesienie środka przewidzianego w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23, zwanej dalej k.p.a.). Zgodnie z tym przepisem na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślenia wymaga, że warunek zawarty w art. 52 § 1 p.p.s.a., tj. wyczerpanie środków zaskarżenia, rozumiany powinien być jako złożenie środka prawnego w postaci zażalenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu, do którego wniesiono w/w środek prawny. Powołany przepis skutek wniesionego środka zaskarżenia wiąże bowiem jedynie z samym wniesieniem tego środka zaskarżenia, a nie z jego rozpatrzeniem przez organ. Złożenie takiego zażalenia wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia, a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu. W niniejszej sprawie skarżący pismem z dnia 25 sierpnia 2015r. wniósł zażalenie na bezczynność organu, a zatem wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia. Skarga została więc wniesiona prawidłowo i nie może zostać odrzucona. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia skargi należy uznać, że jest ona uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego wpłynął do Urzędu Miasta i Gminy w dniu 5 grudnia 2012r., a samo postępowanie zostało wszczęte w dniu 26 lutego 2013r. W aktach administracyjnych sprawy na karcie 93 znajduje się notatka służbowa sporządzona w dniu 15 kwietnia 2014r. zawierająca informację uzyskaną od Z. J. – K., iż zarówno ona jak i pozostali wnioskodawcy nie są zainteresowani kontynuowaniem postępowania rozgraniczeniowego. Jest to zarazem ostatnia czynność jaką organ podjął w toku postępowania rozgraniczeniowego. Oznacza to, że od dnia 15 kwietnia 2014r. Burmistrz Miasta i Gminy nie podjął żadnych czynności w sprawie, nie wydał rozstrzygnięcia ani nie zawiadomił stron o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego termin załatwienia sprawy. Zestawienie przytoczonych powyżej kodeksowych terminów załatwiania spraw z przebiegiem kontrolowanego postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że w tej sprawie doszło do rażące naruszenie zasad określonych w art. 35 i art. 36, jak również art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. Należy zatem uznać, że Burmistrz Miasta i Gminy pozostawał w bezczynności i bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż od dnia 15 kwietnia 2014r. do dnia orzekania w tej sprawie przez Sąd, Burmistrz Miasta i Gminy nie podjął żadnych czynności w sprawie i nie zakończył tej sprawy poprzez wydanie aktu merytorycznie rozstrzygającego tę sprawę bądź poprzez umorzenie wszczętego w tej sprawie postępowania. Niezasadny jest argument organu, że postępowanie rozgraniczeniowe nie mogło zostać zakończone, bowiem upoważniony geodeta odmówił dokonania dalszych czynności, gdyż strony zlecające mu prace nie chcą mu wynagrodzić dalszego prowadzenia czynności. Organ mógł bowiem upoważnić innego geodetę, a kosztami obciążyć strony postępowania na podstawie art. 262 § 1 i art. 264 k.p.a. W związku z powyższym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – orzeczono jak w pkt I wyroku, tj. zobowiązano organ do rozpoznania wniosku o rozgraniczenie z dnia 5 grudnia 2012r. i wydania stosownego aktu w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. uznano, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – jak w pkt II wyroku. Zawarte w pkt III wyroku orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (240 zł). Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.