VII SA/Wa 1144/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant ref. staż. Marcin Sieradzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...][...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań K. S. i W. K. – utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] Nr [...] Nakazującej B. B., W. K. oraz Ł. W.: 1. wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] obr. [...]przy ul. [...] w [...], 2. umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz wydzielenie strefy zagrożenia, 3. zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ przedstawił charakter postępowania nieważnościowego. Następnie, powołując się na akta sprawy, organ wskazał, że w trakcie oględzin budynku przy ul. [...] w [...]stwierdzono liczne nieprawidłowości w jego stanie technicznym (protokół oględzin PINB w [...]z dnia [...]). Zgodnie z załączoną do protokołu oceną techniczną "stan zagrożenia konstrukcji wskazuje na konieczność wyłączenia budynku z eksploatacji i ewentualnie dokonanie jego rozbiórki". Dalej organ przytoczył treść art. 68 Prawa budowlanego i podniósł, że w związku z powyższym, organ powiatowy wydał decyzję z dnia [...] Organ wskazał, że z wydruku KW nr [...] wynika, iż współwłaścicielami działki nr ew. [...]obr. [...], na której usytuowany jest ww. budynek oprócz W. K., Ł. W. oraz B. B., byli W. B. oraz A. W.. Zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r., o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U z 2013r., poz. 707 ze zm.) księga wieczysta jest podstawowym dokumentem, prowadzanym w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Księgi wieczyste są jawne i każdy może sprawdzić stan prawny nieruchomości. W przypadku współwłasności każdy ze współwłaścicieli zobowiązany jest do uczestniczenia w kosztach związanych z utrzymaniem budynku w należytym stanie technicznym. Nałożenie obowiązku jedynie na część współwłaścicieli powoduje obciążenie ich zobowiązaniem, które powinni ponosić również pozostali współwłaściciele. W związku z powyższym obowiązek z art. 68 cyt. ustawy powinien być nałożony na wszystkich współwłaścicieli budynku. W tym miejscu organ wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa, o którym mowa art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i stwierdził, że badana decyzja PINB w [...]Nr [...]wypełnia przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, została bowiem wydana z rażącym naruszeniem art. 68 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach organ wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego w związku z błędnym ustaleniem adresatów, w związku z powyższym, organ powiatowy może ponownie wydać stosowną decyzję z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego i prawnego. Skargę na powyższą decyzję złożyła K. S. zarzucając naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 8 w zw. z art. 16 § 1 kpa poprzez niedokonanie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu stron niniejszego postępowania, a także interesu społecznego, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności prawomocnej decyzji, - art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa poprzez niewyczerpujące zbadanie sprawy w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia istotnych okoliczności tj. interesu stron postępowania i interesu społecznego oraz konsekwencji braku decyzji w tym zakresie w obrocie prawnym. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując, że decyzją z dnia [...]na mocy art. 104 i art. 154 § 1 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]uchylił decyzję nr [...] z dnia [...]wskazując, iż [...] zapoznał się - z dołączonym do wniosku współwłaścicieli o wyłączenie z użytkowania w/w budynku mieszkalnego - odpisem księgi wieczystej z dnia [...]w/w nieruchomości i ustalił, że w decyzji nie zostały uwzględnione wszystkie strony postępowania. Następnie decyzja ta ponownie została uchylona i organ powiatowy skierował wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji do [...]WINB, który decyzją z dnia [...]stwierdził nieważność decyzji z dnia [...], wskazując, iż decyzja nie została skierowana do wszystkich współwłaścicieli. Decyzją z dnia [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości w/w decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpoznania, z uwagi na to, iż organ po raz kolejny nie ustalił prawidłowego kręgu uczestników postępowania. Następnie [...] organ ponownie stwierdził nieważność ww. decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]utrzymał w mocy decyzję [...] Skarżąca wskazała, że po raz kolejny organ w ogóle nie wziął pod uwagę interesu stron oraz tego, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki. Nie przeanalizował i nie odniósł się do odwołania. Nie dokonał wnikliwego rozpoznania sprawy. Strony nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji błędnego działania organu powiatowego, który już w 2011 r. winien określić prawidłowo strony, skoro do wniosku zostały załączone wszelkie niezbędne dokumenty. To właśnie ten organ przy wydawaniu decyzji w 2011 r. powinien prawidłowo określić krąg współwłaścicieli. Dalej skarżąca podniosła, że ww. budynek nie nadaje się do eksploatacji i obecnie znajduje się w jeszcze gorszym stanie technicznym niż w dniu wydania decyzji nr [...], a wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego nie tylko słuszny interes stron ale i interes społeczny. Na mocy tej decyzji Urząd Miasta [...]poszukuje lokali zastępczych dla mieszkańców zdewastowanego budynku. W związku z tym, nieprawidłowości przy wydawaniu decyzji przez PINB nie mogą skutkować przerzuceniem odpowiedzialności na współwłaścicieli. Stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji narusza zasady wyrażone w art. 8 i art. 16 § 1 kpa. Strona dodała, że decyzja, wydana na podstawie art. 68 Prawo budowlane jest decyzją związaną. Jest to taka decyzja, gdy organ ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie określonej treści, gdy spełnione zostaną wskazane w przepisie przesłanki. PINB [...]w przypadku stwierdzenia przesłanek do wydania nakazu wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego miał obowiązek wydania decyzji, nakazującej takie wyłączenie. W niniejszym postępowaniu organ nie mógł odstąpić o wydania takiej decyzji, ponieważ zobowiązują go do tego przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 pkt lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołań K. S. i W. K. – utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]nakazującą B. B., W. K. oraz Ł. W.: wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...]obr. [...]przy ul. [...] w [...], umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz wydzielenie strefy zagrożenia, zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich. W świetle wskazanych na wstępie kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Na wstępie podkreślić trzeba, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym, stanowiącym nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, które polega wyłącznie na zbadaniu, czy rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu zwykłym jest dotknięte którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa W orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji stwierdziły, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] – wydana na podstawie art. 68 Prawa budowlanego – dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa z uwagi na nie skierowanie jej do wszystkich współwłaścicieli objętego wyłączeniem z użytkowania budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...]obr. [...]przy ul. [...] w [...]. Wskazać zatem trzeba, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego są podmioty wymienione w art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego zobowiązane do dbania o stan techniczny obiektu budowlanego. Są to właściciel i zarządca obiektu budowlanego. Z przytoczonej regulacji wynika zatem, że nakaz winien być skierowany do właściciela nieruchomości. Niemniej nie sposób przyjąć, że skierowanie nakazu tylko do części współwłaścicieli zamiast do wszystkich współwłaścicieli obiektu budowlanego w sposób oczywisty narusza jego treść. Podkreślić przy tym trzeba, że celem ustawodawcy w art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego było zobligowanie podmiotów odpowiedzialnych za stan techniczny budynku, to jest właściciela (współwłaścicieli) i zarządcy, wymienionych w art. 61 pkt 1 cyt. ustawy do opróżnienia bądź wyłączenia z użytkowania w określonym terminie całości lub części budynku bezpośrednio grożącego zawaleniem. Dlatego skierowanie nakazu tylko do niektórych współwłaścicieli takiego obiektu nie oznacza, że cel ten nie zostanie osiągnięty, co z kolei – zdaniem Sądu - nie powoduje skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Wykonanie nałożonego obowiązku przez cześć współwłaścicieli może skutkować ewentualnym uruchomieniem roszczeń o charakterze cywilnoprawnym między współwłaścicielami. W omawianym przypadku nie zachodzą zatem co najmniej dwie z przesłanek warunkujących uznanie decyzji za nieważną z powodu rażącego naruszenia prawa. Uszło przy tym uwadze organów, że w każdym przypadku dokonywania analizy decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kpa konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a., a taki przypadek w niniejszej sprawie nie zachodził. W świetle przedstawionej argumentacji nie można było podzielić stanowiska, że weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...], wydana w trybie art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego, wobec nałożenia nakazu opróżnienia budynku tylko na część współwłaścicieli, obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionej oceny Sądu. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną i poprzedzająca ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1a ppsa.